“三权分置”背景下宅基地继承权问题研究_杨俊.pdf

资源环境-32-农村经济与科技 2022 年第 33 卷第 23 期（总第 547 期）农村宅基地使用权的原始取得是一种带有社会福利性质的权利，与取得人的身份性相联系，其取得基础是集体经济组织的成员资格，意在保障农民的居住权，具有很强的人身依附性。从法律设计层面上看，法律是禁止农村的宅基地使用权流转出本集体经济组织的。依中华人民共和国民法典继承篇的规定，属于公民个人合法财产的的农村房屋是可以依法继承的，但对农村宅基地使用权的继承、立法没有明确规定，只有部门规章和中央文件予以确认。本研究从农村宅基地使用权继承的法律法规、政策及司法实务审判现状入手，在对其现实困境原因分析的基础上，提出可行性的解决途径。1 问题的提出案例1：李某生前（2000年去世）系郑州市上街区峡窝镇石咀村四组村民，在该村有宅基地一处。1995年2月8日，李某出具委托书一份，该委托书载明把李某弟弟的孙女（本案原告）过继给李某养老送终，李某把老宅基地财产交由原告继承，作为扶养李某的补偿。2015年4月，涉案的李某宅基地上的房屋被拆除。2020年3月20日，原告向上街区政府申请行政补偿，认为其通过遗赠取得李某的院落一处，请求上街区政府对其作出补偿安置决定。法院认为：“一，宅基地属于农民集体所有。宅基地是农户用作住宅而占有、利用的集体土地，其所有权属于村集体，农户享有的仅是该块土地的使用权，因此宅基地不能作为村民的个人财产被继承。二，一户只能拥有一处宅基地。登记的宅基地使用权人是该户的代表人，宅基地使用权由家庭内部成员共同享有。结合以上分析可以看出，首先，如果原告和李某属于同一家庭户，其理所当然的享有涉案宅基地的使用权，可以要求按照安置方案安置补偿。但从本案提交的证据来看，李某出具的委托书具有遗赠扶养协议的性质，该委托书虽然显示有将“原告过继给李某”的表述，但并未有证据证明原告和李某之间存在有法律认可的或者事实上的收养关系，故无法得出原告和李某同属一个家庭户的结论。原告不能基于宅基地要求安置补偿。”案例2：2016年4月14日，吴某与吴晓春签订遗赠抚养协议，约定吴某由吴晓春负责生养死葬，其遗产，即号院平房归吴晓春所有。协议签订后不久，吴晓春即拿到钥匙，管理号院房屋。2017年1月吴某病重，离开养老院；2017年2月16日吴某去世。法院认为：“宅基地上房屋可以继承是对基于继承法上房屋流转的特殊认可。吴晓春既非某村集体经济组织成员，亦非吴某的法定继承人，其不具有继承法上的亲缘身份，不可以通过遗赠形式合法取得宅基地上的房屋。其与吴某签订的受遗赠号院平房的遗赠抚养协议无效，故关于享有号院平房所有权的反驳主张，法院不予采纳。”两个案例都涉及到宅基地使用权的继承问题，案例1中继承主体的身份是农村集体经济组织成员，案例2是集体经济组织之外的人员，但不论案例中当事人的身份如何，法院对以遗赠抚养协议继承农村宅基地使用权，都采用了否定的观点。案例1回避了遗赠抚养协议的认定，直接以“户内成员”否定了原告对宅基地使用的继承，但肯定了对房屋的继承。案例2则以民事法律行为实质要件，否定了遗赠抚养协议的效力，同时否定了原告对宅基地及其上建造的房屋的继承权。自乡村振兴战略实施以来，在宅基地“三权分置”改革的推动下，实践中农村宅基地继承纠纷越来越多。但我国现行立法并未明确规定农村宅基地使用权能否继承、遗赠或赠与，宅基地上建设的农村房屋的可继承性与农村房屋之下宅基地使用权无法继承之间的冲突导致司法实践中存在同案不同判“三权分置”背景下宅基地继承权问题研究杨俊1，张伟2（1.安徽科技学院人文学院，安徽凤阳233100；2.滁州市纪律检查委员会，安徽滁州239500）摘要 随着城镇化进程的加快，集体经济组织成员之外的人员继承农村房屋及宅基地使用权相关的案件类型呈现多元化的趋势。突出宅基地使用权的财产性更符合当下的社会发展现状，不应再纠结继承人是否为本集体经济组织成员，继承方式是法定继承还是遗赠继承，而是考虑在宅基地“三权分置”政策指引下，允许集体经济组织成员之外的人员继承宅基地使用权后，如何维持其与集体经济组织成员之间的利益平衡。关键词 三权分置；宅基地使用权；宅基地继承权 中图分类号 D63 文献标识码 A 收稿日期 2022-07-17 基金项目 2021 年滁州市第六届社会科学应用对策研究课题“三权分置下农地经营权信托流转法律问题研究”（编号：A2021021）；安徽科技学院科研发展基金项目（编号：FZ220167）的阶段性成果。作者简介 杨 俊(1976），男，河南新蔡人，安徽科技学院副教授，研究方向：土地法；张 伟（1985），男，安徽泗县人，供职于中共滁州市纪律检查委员会。资源环境-33-及其不同司法逻辑的现象。本研究基于农村房屋继承的当前制度建设与司法现状，分析此类农村房屋继承纠纷案件，探索解决路径。2 宅基地使用权继承性的现状分析2.1 法律、法规和中央文件等规定现行法律、法规对宅基地使用权能否继承的问题没有明确的规定，只有确定土地所有权和使用权的若干规定和关于农村集体土地确权登记发证的若干意见对此进行了明确的规定。2.2 司法态度既然法律中对农村宅基地继承问题付之阙如，那么对国内不同法院关于此类继承纠纷判决结果及理由进行对比研究，从不同的裁判思路、判决结果出发，找寻一些线索，寻求最佳方案。通过梳理相关案例，笔者发现存在以下两种不同的观点。第一种否定宅基地使用权可以继承。具体包括以下几种情形：（1）宅基地不属于个人合法所有的财产，不能作为遗产被继承。例如，“黄某遗嘱继承纠纷”案中，法院认为：“黄那岳生前将该宅基地以遗嘱的方式交由黄某2继承，违反了法律的强制性规定，应依法确认黄那岳遗嘱无效。首先，平乐下村的85 m2宅基地（未建房屋）属于集体所有的财产，非黄那岳个人的财产，根据中华人民共和国继承法关于遗产范围的界定和遗嘱效力的规定，黄那岳将属于平乐下村集体所有的宅基地交由黄某2继承，属于以遗嘱处分了集体所有的宅基地，故应认定无效。其次，根据禁止城镇居民在农村购置宅基地的规定，可以看出宅基地不可以继承。”（2）宅基地不属于遗产。“侯文祝等遗赠抚养协议纠纷”案中，法院认为：“宅基地使用权具有身份性，依据我国法律规定，其不属于遗产，不能被继承。”（3）没有建筑物的宅基地使用权不能单独继承。依“一户一宅”原则，如果宅基地之上已经不存在房屋，对于宅基地使用权一律不得继承。在“黄文丰诉岑亚纯纠纷”案中，法院认为“房屋灭失且已有宅基地使用权的继承人没有继承权。”“崔某等法定继承纠纷”案中，法院认为“宅基地使用权人以户为单位，在农户存续的情况下，不发生宅基地继承问题。”（4）非集体组织成员的继承人不能继承。例如，在“边某等继承纠纷”案中，法院认为“农村宅基地属于村农民集体所有，村农民集体组织可以将其使用权提供给本集体经济组织成员使用，以满足其居住的需要，申请人非涉案集体经济组织成员，因此，其主张继承涉案宅院的宅基地使用权，本院亦无法支持。”（5）应根据法定程序进行申报、审核和批准后方可继承。例如，“苏宗淮与苏国雄纠纷案”中，原告和第三人共同向螺溪村民委员会提交书面报告，内容为：“本人苏宗淮于1985年1月申请建房用地，并经得螺溪乡人民政府及有关部门同意批准用地，在松北村榕桥街13号建有三层楼房一幢。现我因年老体弱，经家人共同研究，该屋应交由我儿苏国雄继承。现申请，请求办理松北村榕桥街13号，该幢房屋由苏国雄继承手续。请求领导批准办理。”报告的申请人署名为苏宗淮，继承人署名为苏国雄，两人均签名并捺手印。1991年5月15日，广州市白云区石井镇螺溪村民委员会、广州市白云区松洲街螺溪村民委员会在该报告空白处批准：“以上情况属实，请给予更改宅基地证使用人姓名为苏国雄。”第二种肯定宅基地使用权可以继承。具体包括以下几种情形：（1）依“房地一体”原则可同时继承宅基地，但要符合相关条件。根据“一户一宅”的规定，在农户存续的情况下，不能继承。例如，在“龙德铨等侵权责任纠纷案”中，法院认为：“据一户一宅原则只要该户尚存，原则上此时并不存在宅基地的继承问题。”（2）非本集体组织成员的城镇居民也可继承。城镇户籍继承宅基地使用权的前提是“地上有房”；且继承房屋后原则上不得对房屋进行翻建、扩建。例如，在“薛万田诉忻府区人民政府纠纷”案中，法院认为：“原告虽为城镇户籍人口，但并不丧失对宅基地使用权的继承权。”（3）宅基地使用权继承不受一户一宅的限制。例如，“陈超与张红霞侵权责任纠纷”案中，法院认为：“原告陈超持有偃师市人民政府为其伯父陈治通颁发的宅基地使用证，该宅基地使用证四址清楚，合法有效，并依法进行了定点丈量，根据赡养继承协议，原告合法取得了对该证所载明宅基地的占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅。”2.3 各地的规定鉴于现行立法对宅基地继承规定的缺失与模糊，试点地区的政府结合本地经济和发展的实际情况，因地制宜地对农村宅基地使用权继承问题做出了符合当地经济发展的具体规定。第一种情形：宅基地使用权不可以继承，如汕尾市农村宅基地和农村村民住房建设管理办法（试行）临沂市农村宅基地管理办法。第二种情形：宅基地使用权可以继承。如海南省土地权属确定与争议处理条例文昌市农村宅基地试点管理办法北京市昌平区农村宅基地及房屋建设管理办法（试行）德清县农村宅基地管理办法（试行）房山区农村宅基地及房屋建设管理办法（试行）。第三种情形：宅基地使用权的有限继承。临海市农村宅基地管理办法广东省农村宅基地管理杨俊，等：“三权分置”背景下宅基地继承权问题研究资源环境-34-农村经济与科技 2022 年第 33 卷第 23 期（总第 547 期）办法（送审稿）北京市昌平区农村宅基地及房屋建设管理办法（试行）湛江市农村宅基地和住宅建设管理暂行办法等。2.4 理论观点目前，理论界及实务界对此问题的真正争议是“房地一体”原则下，附随农村房屋下的非集体成员对宅基地使用权的继承。目前，学界存在三种观点：一是可以继承宅基地使用权。理由是根据地随房走的自然属性，非集体成员对农村房屋的继承不可避免地涉及房屋下的宅基地使用权；二是非集体成员对宅基地享有地上权。此观点认为继承房屋所有权的人通过宅基地地上权，实现其房屋所有权。即在“三权分置”制度下，农村房屋的继承可归结为普通的房屋继承权的范围 1。三是非集体成员对宅基地享有法定租赁权。此观点使房屋所有权摆脱宅基地使用权的束缚。非集体成员向集体组织支付相应的租赁费用，即可在房屋耐用年限内，对该房屋下的宅基地享有的使用权。以上三种观点其实是在宅基地“三权分置”政策的背景下对宅基地继承的三种不同理解。宅基地使用权尽管是一种财产权利，但是具有身份属性，地上权和法定租赁权的方式是在不破坏宅基地身份属性的基础上，发挥其财产权属性，解决非集体成员继承宅基地使用权的问题。3“三权分置”背景下宅基地继承的路径通过对上述相关法律、法规和规范性文件，司法判决结果、判决依据，各地规定和理论界相关理论的梳理，可以发现如下问题：第一，农村宅基地使用权继承的案件类型多样化，但对于集体经济组织内部成员继承农村房屋及宅基地使用权在司法实务、理论界并无太多争议，争议主要在于非集体经济组织成员对农村房屋及宅基地使用权的继承。但2020年自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复中，明确规定了“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。”之后，有些法院和地方立法采用了此观点。第二，继承的主体局限性，根据目前的文件规定，只承认城镇户籍的子女的继承权，不承认其他非集体经济组织成员因遗嘱或遗赠抚养协议获得的继承权。笔者认为，“一户一宅”原则只适用于申请宅基地，不适用宅基地继承使用，根据宅基地使用权的财产权本质，本集体经济组织成员之外的人是可以继承农村宅基地使用权的。继承权和受遗赠权都是民法典继承篇所规定的同类型权利，两者除了权利人在是否具有法定继承人资格这一点不同外，并无其他本质区别 2。随着城镇化进程的加快，突出宅基地使用权的财产性更符合当下的社会发展现状，因为农民面对的是闲置资源如何得以充分、有效利用的问题，宅基地使用