清华法学TsinghuaUniversityLawJournalVol.17,No.1(2023)行政公益诉讼被告适格的实践分歧与规则建构刘艺∗目次一、问题的提出二、确定“监管职责”必须考虑的三个维度三、综合监管模式中的被告适格四、过程监管模式中的被告适格五、系统监管模式中的被告适格六、结语摘要行政公益诉讼被告资格不能简单套用普通行政诉讼的被告资格理论,而须结合监管职责、受案范围、行为类型等要素进行综合考量。连接这些要素最多的是“监管职责”要件,因此厘清“监管职责”是确定被告资格的前提。“监管职责”应该在监管模式、公益保护效能、法律规范框架下加以确定。行政公益诉讼的办案领域存在综合统一监管、过程监管、系统监管三类监管模式。无论在哪种模式下,行政公益诉讼被告资格的确认规则就应在遵循监管规律和结构的前提下,建立适格被告要件之间的直接多维关联,并尽快在规范层面予以建构。关键词行政公益诉讼被告资格被告适格检察公益诉讼监督管理职责行政监管模式一、问题的提出在普通行政诉讼中,确认行政诉讼原告资格的难度高于确认被告资格;在行政公益诉讼中,确认被告则比确认公益诉讼起诉人复杂。事实上,行政公益诉讼被告适格要件的理论争议和实践分歧严重。普通行政诉讼被告资格有两条确认规则:第一顺位的规则是“谁主体,谁被告”;〔1〕·08·∗〔1〕中国政法大学法治政府研究院教授,法学博士。中国政法大学高家伟教授、刘飞教授、王万华教授、成协中教授、北京大学沈岿教授对本文写作提出过非常有益的建议。在此一并致谢。复议机关被确认为被告的规则具有太强的政策性,本文暂不讨论。第二顺位的规则是“谁行为,谁被告”。〔2〕适用“谁行为,谁被告”的前提是被告需具有能独立承担法律责任的主体资格,所以两条规则有主次之分。我国传统行政法理论将行政诉讼视为行政行为合法性的验证环节,使得行政主体理论与被告资格之间产生了异常紧密的关联性。但2021年4月1日开始施行的最高人民法院《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》(法释〔2021〕5号,以下简称“《被告资格司法解释》”)不再强调被告必须具有行政主体资格,凸显了“谁行为,谁被告”规则的独立性。〔3〕对于行政诉讼的被告资格与原告资格,最高司法机关展现出两种截然不同的态度。一方面,最高人民法院在《被告资格司法解释》中主张行政诉讼被告资格应适度脱离与实体法的关联性;另一方面却在司法实务中强调原告资格必须与实体权利紧密结合。如此大相径庭的两种趋势令...
