硅谷银行倒闭的监管教训及启示.pdf

金融观硅谷银行倒闭的监管教训及启示夏洪涛程卫红高磊（中国人民银行天津分行天津3 0 0 0 4 0）摘要：2 0 2 3 年3 月1 0 日，美国硅谷银行在遭受挤兑后倒闭，成为美国历史上第二大规模的银行倒闭事件，引发美国金融市场动荡并向全球蔓延。硅谷银行倒闭暴露出美国金融监管存在诸多问题：特朗普对多德一弗兰克法案的放松为硅谷银行倒闭埋下了伏笔，美联储等在监管执行中奉行的宽松政策延误了应对硅谷银行危机的最佳时机，而监管机构难以摆脱监管对象的捕获则对硅谷银行倒闭起了推波助澜作用。汲取硅谷银行倒闭的监管教训，建议强化对我国非系统重要性银行特别是中型银行的监管，与时俱进不断优化完善金融监管框架，同时严惩重大风险事件背后暗藏利益输送、监管失守等问题，着力构建“亲”“清”健康监管关系。关键词：硅谷银行倒闭；多德一弗兰克法案；监管宽松【中图分类号】F831【文献标识码】A【文章编号】1 0 0 7-8 4 1 X-2023（7）-0 0 2 9-0 5一、监管规则宽松为硅谷银行倒闭埋下伏笔2010年7 月，时任美国总统奥巴马签署多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法（Dodd-FrankWallStreet Reform and Consumer Protection Act，以下简称多德一弗兰克法案），旨在维护金融系统稳定，避免2 0 0 8 年国际金融危机重演。该法案对金融机构监管规则提出更为严格的要求，被认为是美国2 0 世纪3 0 年代以来最严厉的金融监管改革。特朗普上台后，主张监管宽松，认为严厉的监管体制不利于银行业务发展。2 0 1 8 年5月，特朗普签署促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案（EconomicGrowth,RegulatoryRe-lief,andConsumer Protection Act，以下简称2 0 1 8新法案），大幅放松了多德一弗兰克法案强化审慎监管的要求。之后，根据2 0 1 8 新法案，美联储（Federal即最近四个季度资产的平均值。2根据FDIC规定，将在2 0 2 0 年、2 0 2 2 年、2 0 2 4 年等偶数年份开展监管压力测试。Reserve）、货币监理署（office of Currency Con-troller,occ）、联邦存款保险公司（FederalDepositInsuranceCorporation,FDIc）等陆续出台了一系列配套实施细则。2 0 1 8 新法案及其配套政策促进了包括硅谷银行在内的社区银行快速发展，但也滋生了更高的金融风险，为硅谷银行危机埋下伏笔，主要体现在以下几个方面：（一）放松压力测试要求，掩盖硅谷银行的潜在脆弱性根据多德一弗兰克法案，资产规模超过5 0 0 亿美元的银行需要开展年度压力测试。2 0 1 8 新法案放松了对这一规定的执行，对资产规模在5 0 0 亿美元至2 5 0 0 亿美元的银行，免除年度监管压力测试要求。其中，对资产规模在1 0 0 0 亿美元至2 5 0 0 亿美元的银行，仅要求按一定频率进行监管压力测试。根据2 0 1 8 新法案，FDIC进一步明确，对年平均资产规模1 在1 0 0 0 亿至2 5 0 0 亿美元的银行，从2020年开始每两年开展一次监管压力测试，并对新进入2023.7帝海金融29金融观案的银行提供2 3 年的实施过渡期。公开资料显示，硅谷银行近年来发展迅速，2 0 2 1 年第二季度年平均资产首次超过1000亿美元（见图1），进入压力测试银行行列，但考虑到过渡期的要求，FDIC并未要求硅谷银行参加2 0 2 2 年监管压力测试。按照规定，硅谷银行将在2 0 2 4 年参加压力测试，而这是在其突破1 0 0 0 亿美元门槛后的第三年。压力测试不足使得监管部门难以监测硅谷银行的风险变动，为银行的倒闭埋下了隐患。2500近一年平均总资产报告期平均总资产2000150100500180201图1 硅谷银行在年均总资产规模超过1 0 0 0 亿美元后迟迟未进行压力测试数据来源：硅谷银行官网（二）放松流动性监管要求，弱化硅谷银行应对冲击的能力根据多德一弗兰克法案，2 0 1 4 年美联储等监管机构明确资产规模超过1 0 0 亿美元的银行适用流动性覆盖率（Li-quidityCoverageRatio，以下简称LCR）等监管要求。2 0 1 4年末，硅谷银行资产规模已经超过3 0 0 亿，因此，其适用LCR监管要求。但2 0 1 8 新法案颁布后，对硅谷银行流动性监管要求明显减弱。2 0 2 0 年底前，硅谷银行总资产未达到1 0 0 0亿美元，不仅不需要遵循LCR等流动性监管指标要求，也无需提交流动性监管报告、接受流动性压力测试。2 0 2 1 年以来至其倒闭，硅谷银行总资产虽然超过1 0 0 0 亿美元但低于2 5 0 0亿美元，仅需每月提交流动性监管报表，开展流动性压力测试频率也从每月一次降为每季度一次。监管部门放松流动性监管要求，一定程度上降低了硅谷银行流动性风险管理水平，增加了其因丧失流动性而陷入困境的可能性。（三）放松监管资本计量规则，使硅谷银行计提的资本难以覆盖风险2014年，美联储规定，总资产在2 5 0 0 亿美元以上或资产负债表上外国风险口高于1 0 0 亿美元的银行，必须将累计其他综合收益（Accumulated OtherComprehen-siveIncome，以下简称AoCI）纳入其监管资本l。2 0 1 9年1 0 月，美联储将这一门槛从2 5 0 0 亿美元进一步提高至7000亿美元。由于硅谷银行可以选择不将A0CI纳入其资产负债表，导致其即便出现浮亏，资本充足率仍然“虚高”，但其实际抵御风险的能力却有所下降。（四）放松提交处置计划要求，削弱硅谷银行危机处置2021年第二季度硅谷银行年均总资产首次超过1 0 0 0 亿美元&20q120200能力多德弗兰克法案明确要求银行定期提交处置计划，旨在希望银行在遭遇危机时能够得到快速有序的处置，&20&202并在其处置过程中维持关键业务和服务不中断，以维护金融稳定。2 0 1 8 新法案颁布后，监管当局对于处置计划提交对象和提交频次要求均有不同程度的放宽。首先，对资产规模低于5 0 0 亿美元的银行，免除提交处置计划要求，对资产规模在1 0 0 0 亿美元至2 5 0 0 亿美元的银行，仅需在美联储要求的情况下提交此类计划。其次，对资产规模在500亿至1 0 0 0 亿美元的银行，提交处置计划的频率由每半年一次变为每三年一次。按照上述要求，硅谷银行直到2022年1 2 月才提交处置计划。硅谷银行处置计划长期缺失，导致硅谷银行危机意识和危机应对能力不足。虽然该银行陷入困境后曾短暂寻求通过新股发行来进行自身资本重组，但最终也以失败告终。二、监管执行中奉行宽松政策延误了应对硅谷银行危机的最佳时机（一）对于一些潜在风险隐患，监管部门采取忽视或轻视的态度一是忽视利率风险。硅谷银行资产主要投向美国长期1AOCI是指金融机构某些资产和负债在变现前未实现的收益或亏损，是资本计量中需要考虑的重要指标。30齐海金融2023.7金融观国债和政府支持证券，在美联储加息背景下存在较大利率月硅谷银行首席风险官Izurieta辞职导致该职位空缺后，风险。然而，监管部门并未重视利率风险。在美联储公2022年5 月旧金山联储就发布了三项与风险管理缺陷相关布的2 0 2 3 年压力测试宏观经济情景中，“严重不利”（Se-的调查结果。然而，监管机构仅通过非公开的监管报告、verelyAdverse）情景甚至假设利率将急剧下降，这与美监管信件等形式向硅谷银行指出存在的问题，并未采取及联储加息导致利率持续升高完全相反，为包括硅谷银行在内时果断的行动纠正其存在的风险管理缺陷，最终把小问题的金融机构管理利率风险提供了错误的信号。二是低估挤兑拖成了大问题，错过了解决问题的最佳时机。风险。硅谷银行存款大多来自科技公司，一般超过FDIC25万美元承保限额，因此存款保险保障程度较低”，防范挤兑能力不足。然而，监管机构并未予以足够重视，特别是未考虑到社交媒体对挤兑的放大作用。最终，在推特、Slack和WhatsApp等社交媒体平台的催化下，硅谷银行遭遇了有史以来规模最大、速度最快的银行挤兑。三是忽视融资困境信号。2 0 2 2 年，硅谷银行从有“倒数第二贷款人”（econd-to-last resort lender）之称的联邦住房贷款银行（Fed-eralHomeLoanBanks，以下简称FHLB）融资近2 0 0 o亿美元，表明其已经难以从市场获得融资。然而，这一陷入融资困境的“经典危险信号”（classicredflag）并未引起美联储等监管机构的足够重视。哥伦比亚大学金融专业教授凯瑟琳贾奇（KathrynJudge）说，“美联储究竟在多大程度上跟踪SVB发展值得深思”。（二）对于一些查出的风险隐患，监管部门缺乏快速解决问题的执行力美国金融监管部门在日常监管执行中也发现了硅谷银行存在的一些风险问题。例如，近年来硅谷银行资产迅速扩张引起了监管部门的警觉4，特别是在2 0 2 1 年第二季度硅谷银行资产规模突破1 0 0 0 亿美元后，旧金山联储就指派了一个由2 0 名银行审查员组成的团队对硅谷银行进行日常监督，并于2 0 2 1 年1 1 月向硅谷银行发出“需注意事项”（MRA）和“需立即注意事项”（MRIA）共六封监管信件；2 0 2 2 年4三、监管失职失能是硅谷银行产生危机的重要因素之一（一）接受政治捐款，制定法案时向硅谷银行倾斜根据“今日美国”网站公布的数据，不少美国国会议员接受了硅谷银行政治行动委员会及硅谷银行首席执行官Becker的政治捐款，其中，现任众议院议长麦卡锡获得捐款2.9 万美元，众议院金融服务委员会主席麦克亨利获得1万美元，弗吉尼亚州民主党参议员华纳获得2.7 2 万美元5。根据美国国会投票纪录，2 0 1 8 年这些议员均投票支持有利于硅谷银行的2 0 1 8 新法案被通过。（二）屈服于政治游说，出台有利于硅谷银行的监管政策2 0 1 8 新法案被通过后，硅谷银行持续花费大量资金游说Fed、F D I C、O C C 等负责落实法案的监管机构（见图2)，寻求尽快放松监管的要求，甚至在硅谷银行破产的前几个月，20000180001600014000（）1200010000800060000400002000002009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022一季度二季度三季度四季度一说客图2 近年来硅谷银行加大游说力度数据来源：美国公开秘密（OpenSecrets）网站10986543201受美联储加息影响，2 0 2 2 年硅谷银行持有的证券价值大幅下跌。彭博数据显示，截至2 0 2 2 年末，硅谷银行持有至期投资未实现损失高达1 5 2 亿美元。2标准普尔全球市场情报（S&PGlobalMarketIntelligence）报告显示，截至2 0 2 2 年底，硅谷银行9 3.8%的存款不受FDIC保护。33月8 日，风险投资人士开始通过推特等平台传播硅谷银行因出售债券蒙受1 8 亿美元亏损的消息：3 月9 日，在短短4 个小时内硅谷银行就有大约4 0 0 亿美元存款（占存款总额的2 0%）被提取。金融时报认为，硅谷银行挤兑速度比以往任何一次银行挤兑都要快；众议院金融服务委员会主席帕特里克麦克亨利将其称为“第一次由推特引发的银行挤兑”。4来自美国圣路易斯联储的数据显示，硅谷银行资产规模2 0 2 0 年和2 0 2 1 年分别增长6 3%和8 3%，远超美国银行商业银行1 6%和1 0%的平均水平。5网址： 0 2 2 年雇佣的7 名游说者此前都曾在负责金融监管的政府机构任职。另一方面，放任银行代理人在监管机构任职。旧金山联储是硅谷银行主要监管者，而2 0 1 9 年以来硅谷银行首席执行官Becker一直担任旧金山联储A级董事，直到硅谷银行倒闭才从联储董事会离职。参议员Sanders认为，硅谷银行的首席执行官是负责监管它的同一机构的董事，正是硅谷银行倒闭最为荒谬的一面。四、对我国的启示（一）切实加强对中型商业银行的审慎监管多德一弗兰克法案被通过后，以硅谷银行为代表的中型银行常以促进经济发展为由，争取削弱法案对中型银行的审慎监管要求。但硅谷银行以及签名银行的危机表明，即使一家中型银行倒闭也会产生极强的“多米诺效应”，降低人们对银行业的信心，引发本国乃至全球金融市场震荡。取硅谷银行教训，我国在加强系统重要性银行监管的同时，也应强化对非系统重要性银行特别是中型银行的监管，科学设计中型银行资本充足率、杠杆率、流动性等监管标准并合理确定监管要求，提高中型商业银行抵御风险的能力。（二）因时因势构建金融监管框架鉴于在社交媒体时代负面舆情信息快速传播更容易造成银行挤兑，监管部门不仅应实时监测银行流动性风险等指标，还应利用机器学习、文本挖掘等技术手段强化社交平台舆情监测，及时感知并化解针对目标银行的挤兑风险。1硅谷银行首席执行官Becker2015年向国会提供的证词称，硅谷银行是一家中型区域性银行，多德一弗兰克法案过于严格的审慎监管要求，将扼杀其向客户提供信贷的能力。考虑到金融监管程序较为繁琐、效率不高可能拖延放大金融风险，监管部门应切实强化金融风险防控的前瞻性，采取果断措施快速消除金融风险隐患。结合美国监管部门漠视风险问题，建议监管部门设计压力测试情景时，要尽量囊括新的突出风险因素，如气候变化、地缘政治冲突等，以充分反映银行视面临的风险，视实际情况对其提出额外的监管要求或采取相应的监管措施。（三）严惩金融风险背后的监管失守行为硅谷银行倒闭从一个侧面反映出美国金融监管中存在的监管捕获、监管失守等问题。而从近期我国查处的金融监管部门违纪违法问题来看，重大风险事件背后也暗藏着利益输送等监管腐败问题。建议：一方面应保持高压查处力度，强化金融监管领域权力管控。特别是针对重大风险事件，要全程追踪掌握相关事件调查处置等情况，严查细究监管失守问题线索，以强监督促进强监管。另一方面推动监管部门完善制度建设，主动弥补监管制度方面的短板，使监管者习惯在受监督和约束的环境中工作生活，着力构建“亲”“清”健康监管关系。参考文献：1Comptroller of the Currency,Federal Reserve System,Fed-eral Deposit Insurance Corporation.Changes to ApplicabilityThresholds for Regulatory Capital and Liquidity RequirementsEB/0L.2023-03-27.https:/www.federalregister.gov/docu-ments/2019/11/01/2019-23800/changes-to-applicability-thresh-olds-for-regulatory-capital-and-liquidity-requirements.2Elizabeth Warren.Silicon Valley Bank Is Gone.We Know WhoIsResponsible.N/0L.TheNewYorkTimes,2023-03-102023-03-27.https:/ Reserve System,Federal Deposit Insurance Corpo-ration.Resolution Plans RequiredEB/0L.2023-03-27.https:/www.federalregister.gov/documents/2019/11/01/2019-23967/resolu-32齐海金融2023.7金融观tion-plans- Deposit Insurance Corporation.Company-Run Stress7US 1llth Congress.Dodd-Frank Wall Street Reform and Con-Testing Requirements for FDIC-Supervised State Nonmember Banks andsumer Protection Act EB/0L.2023-03-27.https:/www.congress.State Savings Associations EB/0L.2023-03-27.https:/www.feder-gov/111/plaws/pub1203/PLAW-111pub1203.pdf.alregister.gov/documents/2019/10/24/2019-23036/company-run-stress-8US 1l15th Congress.Economic Growth,Regulatory Relief,andtesting-requirements-for-fdic-supervised-state-nonmember-banks-and-Consumer Protection Act EB/L.2023-03-27.https:/www.congress.state-savings.gov/bil1/115th-congress/senate-bil1/2155.5Jennifer Surane,Tracy Alloway and Katanga Johnson.SVBFailure Sparks Blame Game Over Trump-Era Regulatory RuleEB/OL.(2023-03-13)2023-03-27.https:/ Valley Bank profit squeeze in tech downturn attracts shortsellers N/0L.Financial Times,2023-02-222023-03-27.https:/作者简介：夏洪涛，现供职于中国人民银行天津分行。程卫红，现供职于中国人民银行天津分行。高磊，现供职于中国人民银行天津分行。责任编辑：山成英校对：SCY2023.7青海金融33