党政联合制定党内法规的规范路径研究_秦前红.pdf

第 41 卷第 2 期2023 年 3 月政 法 论 坛Tribune of Political Science and LawVol.41,No.2Mar.2023党政联合制定党内法规的规范路径研究秦前红摘 要：党政机关联合制定党内法规是极具中国特色的法治现象，在我国有着较长的实践。经过长时间的发展，党政联合立规逐步走向规范化和法治化。党政机关联合制定党内法规在实现有效管党治党、节约规范制定成本、推动规则实施、推进国家有效治理等方面发挥着积极作用。从实践来看，党政联合立规主要存在于党管干部、党管人才以及党政同责等特定领域。基于党规和国法的分殊以及严格依法立法和全面从严治党的要求，有必要从进一步明确联合制定党内法规的主体和范围、优化联合立规的制定和发布机制、构建更为刚性的监督保障机制等方面入手，促进党政联合立规实现更高程度的规范化，助推法治中国建设。关键词：党政联合立规；制定主体；适用范围；优化路径一、问题的提出2019 年修订的中国共产党党内法规制定条例（以下简称新制定条例）第 13 条规定：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”这一规定从制度上明确了党政机关可以联合制定党内法规（为行文方便，以下简称党政联合立规）。从党内法规的性质来说，其本应属于政党自治规范，其适用范围和效力边界应当限定于党内，涉及国家（政府）管理事项的，执政党一般不直接作出规定。但是，基于我国政党制度的特殊性和独特的党政结构，有关党组织和国家机关共同发文已成为一种常态化的治理机制。在相当长的时间内，党政联合立规虽然在实践中广泛存在，但并未在制度上得到明确，随着党政机构改革的深入和党的领导方式进一步优化，党政联合立规在中国共产党管党治党和治国理政实践中发挥着越来越重要的作用。根本上而言，这一制度所体现的是“党政双轨一体”之结构和该制度所内含的党政关系整合性以及联动性的特征。党政联合立规是党政机关联合发文的一种特殊和高级形态，其规范程度更高、制定主体层级更高，影响也更大，但学界对此问题的专门关注尚不多，多将其置于党政联合发文中附带论述。党政联合立规和党政联合发文虽有共性，但在制定依据、立规主体、具体形态、规范的事项、规范层级以及名称等方面存在较大差异，无论从理论还是实践角度来说均有必要认识到联合立规的特性。因此，本文将专门讨论党政联合立规相关问题，以求充分认识到其独特之处及其对法治国家建设的影响，阐明联合立规的规范化历程，其存在和发展的逻辑与特征，于实践中存在的问题并找出优化路径，以期对党内法规制度发展完善和法治国家建设有所助益。作者简介：秦前红，武汉大学法学院教授。基金项目：本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“新时代党和国家监督体系完善研究”（22ZDA040）的阶段性成果。参见张晓瑜、秦前红：“法多元主义”视角下党内法规规范属性探析，河南社会科学2020 年第 11 期。参见姚琪：论党政联合发文的分类治理机制，法治社会2020 年第 3 期。参见封丽霞：党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题，法学研究2021 年第 1 期。第 2 期15秦前红：党政联合制定党内法规的规范路径研究 二、党政联合立规的界定与历史发展党政联合立规同党政机关联合发文类似，在我国均有着较长的发展历程。尤其是在新中国成立后，党政联合立规逐步增多，并逐渐趋向稳定。在不同的历史时期，党政联合立规呈现出不同的样态，所体现的是中国共产党治国理政方式的逐步优化和对依法治国以及依规治党规律认识的不断深化。（一）党政联合立规的界定对于研究范围的界定是我们开展研究的前提，哈特认为，对于概念的定义可以实现两个目标，一是引导我们使用该词语的原则变得清晰；二是将语词转译为其他已经被充分理解的用语，并借由标示事物与其更广之事物家族所共享的共同特征，为我们指出语词被用来指涉的事物种类。对于特定事物或现象的界定有助于我们准确地进行研究。党政联合立规虽然有着较长时间的实践，但未从制度上加以明确。即便是在 2012 年的中国共产党党内法规制定条例（以下简称制定条例）出台之后，因 1996 年中共中央办公厅发布的中国共产党机关公文处理条例（以下简称机关公文处理条例）的规定，存在部分党内法规在制定主体、规范名称以及发文字号等方面无法清晰判定其是否属于狭义的党内法规，1996年的 机关公文处理条例规定公文的种类包括“条例”，用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度，这完全符合狭义的党内法规之定义。并且，在 2019 年的新制定条例出台之前所制定的，但是符合联合立规要求的党规是否应当将其界定为党内法规并非毫无疑义，因为从规范公权力行使的角度看，所有公权力均应当在既定的规则下运行，在后续的党内法规清理中也未明确相关规范是否属于2019 年的新制定条例所规定的党内法规。实践中，发文字号是判断文件性质的常见标准，但实践中呈现出多样性的特点，对于我们认定由此制定的规范的性质可能会产生一定的困扰，如公务员辞退规定在 2009 年由中组部部务会会议审议批准后由中组部、人力资源和社会保障部发布，2020 年中组部部务会会议修订后由中组部发布，事业单位工作人员奖励规定 由中组部、人力资源和社会保障部共同研究制定，发文字号为“人社部规20184 号”，单从发文字号出发对于认定该规定的性质可能会产生疑义。一种理论的说服力在一定程度上取决于我们分析样本的数量，并且，我们不能完全用当下的标准去要求过去的规则。因此，为全面分析党政联合立规，本文将以新制定条例为依据，在制定主体、内容、保障、形式和属性要素等方面采取宽松的标准，以北大法宝数据库和中央办公厅法规局汇编的中国共产党党内法规汇编为依托，将新制定条例规定的党的中央组织，中纪委以及党中央工作机关和省级党委制定的，在内容、形式等方面符合党内法规要求的均纳入分析范围，以期获得较为全面的认知。（二）联合立规的缘起与发展党在大革命初期就已经注意构建良善的党政关系。毛泽东在井冈山的斗争中指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政府机关搁置一边。这种情形是很多的。”因此，“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”在这一阶段，由于党所面临的历史任务主要是领导人民取得新民主主义革命的胜利，制度建设往往同当时所面临的紧迫任务密切相关，部分规定并未明确区分应当由党直接管理的事项和应当由政府管理的事项，相当多的规定在名称、发文形式、发文主体等方面存在多样性。并且，虽然自党成立时起就制定了党内法规，但党内法规这一概念在 1938 年才正式提出，在特殊历史时期，法治理论和实践发展相对滞后，“党内法规”的概念、形式等要求在当时并不成为一个问题，具有灵活性的政策和指示对于党和国家事务的管理往往发挥着更重要的作用。可以说这一阶段，党政联合立规并未成为推进党和政府政策的主要方式。新中国成立后，党要处理和面对的情势越发多样。当时，适用于革命战争时期的一些特定做法在全国推开，并且部分适用于特定年代的做法被全面铺开，对党和国家事业造成了不良影响，党内法规建设也未 参见 英 哈特：法律的概念，许家馨、李冠宜译，法律出版社 2018 年版，第 63-64 页。毛泽东选集（第 1 卷），人民出版社 1991 年版，第 73 页。参见武小川：“党内法规”的权力规限论兼论“党内法规”软法论的应用局限，中共中央党校学报2016 年第 6 期。16政 法 论 坛2023 年受到应有的重视。改革开放之后，邓小平指出，“思想一僵化，条条、框框就多起来了。比如说，加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了一切统一口径”。在此情形下，实行党政分开，着力解决“着手解决党政不分、以党代政的问题”成为当时政治体制改革所要突破的重点。对于党内法规之作用，邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”改革开放后，伴随着各项制度的不断健全，党政联合立规也开始大量出现。如 1984 年 6 月中央办公厅和国务院办公厅发布的关于贯彻执行离休干部生活待遇规定的通知以通知的形式规定了离休干部关于住房、参观、医疗、用车以及办公室和秘书等方面的规定。1986 年 2 月，中央办公厅和国务院办公厅发布的中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定明确了党政机关中哪些机关不能经商，这些机关的干部、职工除特殊情形外，不得经商。领导干部的子女、配偶在党政机关及所属编制序列的事业单位工作的，也一律不得经商，同时还规定了相应的责任。1991 年 11 月中央办公厅和国务院办公厅发布的关于处理党和国家机关正、副省（部）级干部公款、公物超标准装修住房问题的通知 规定了正、副省（部）级干部用公款、公物装修住房应当执行的标准，对于超标准装修应当如何处分，应加重或者从重处分的行为。在此阶段，党政联合立规数量不断增多，相关的规则也在不断完善。1993 年国务院办公厅发布的国家行政机关公文处理办法第 7 条规定：“各级行政机关的公文处理工作，应贯彻党政分开的原则。”第 16 条规定：“政府及其部门与同级党委、军队机关及其部门可以联合行文；政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文。”对于在何种情况下“可以联合行文”并无明确的判断标准，相关机关的裁量权较大。1996 年发布的机关公文处理条例第 7 条规定，党的机关公文包括条例、规定等形式，条例所规定的事项为“党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度”。1990 年，中共中央发布的党内法规制定程序暂行条例也规定党内法规的名称包括条例和规定。可见，在当时，党内法规的名称并不具有排他性。中国共产党党内法规制定程序暂行条例（以下简称制定程序）也未对实践中存在的问题予以明确。（三）新制定条例对于党政联合立规的定型化“在中国法律现代化的一贯路径和当下行政国家的现实之中，它不是单纯仰仗渐进理性和自生秩序去解决行政组织合法性问题，而是回应一定的社会现实，通过立法或决策的制定提供可试验的合法化方案，并在实施过程中借助制度化和非制度化的机制进行知识积累与反思，进而可能形成合法化方案的再次建构。”党政联合立规的发展大致上符合这种法治建设进路，这同改革时期我国的国情相符合，也和制度发展的特点密切相关，社会的需要和社会的意见往往或多或少走在“法律”的前面的，我们可以非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但这个缺口永远存在的趋向是要把这缺口重新打开。从实践来看，党的十八大之后，党政联合立规更为普遍，涉及经济社会发展各个领域。经过较长时间的探索，我们实现了“党内法规在变革中不断前进、在发展中走向成熟定型，逐步在功能定位、适用范围、体例形态等方面形成比较稳定的认知和实践。”2019 年修订的新制定条例明确了涉及政府职权事项的，可以联合立规，从而为党政机关可以联合立规明确了制度依据。新制定条例明确了党政机关可以联合制定党内法规，在相当程度上突破了传统理论中将党内法规视为“政党自治规范”的窠臼。“每一种法治模式当中都有一种政治逻辑”，就中国实践来说，“政府 邓小平文选（第 2 卷），人民出版社 1994 年版，第 142 页。中共中央文献研究室编：邓小平思想年谱（1975-1997），中央文献出版社 2011 年版，第 324 页。同注，第 147 页。沈岿：公共行政组织建构的合法化进路，法学研究2005 年第 4 期。参见 英 梅因：古代法，沈景一译，商务印书馆 1959 年版，第 17 页。宋功德：党内法规的百年演进与治理之道，中国法学2021 年第 5 期。中共中央文献研究室编：习近平关于全面依法治国论述摘编，中央文献出版社 2015 年版，第 34 页。第 2 期17秦前红：党政联合