规则与机制：国际法何以影响欧洲北极地区的安全治理.pdf

学报社会科学版2 0 2 3年第5期规则与机制:国际法何以影响欧洲北极地区的安全治理*李凌志(中国海洋大学 法学院,山东 青岛 2 6 6 1 0 0)摘 要:美国与俄罗斯在欧洲北极地区的地缘政治博弈使得欧洲北极地区出现了再安全化与安全困境,2 0 2 2年的乌克兰危机进一步加剧了欧洲北极地区冲突风险。同时,以 联合国宪章 为基础的国际安全体系存在自卫权理论和侵略罪标准等争议规则;联合国海洋法公约 体系存在军舰领海无害通过、北极航道法律地位和通行权的不同解释与适用;在欧洲北极地区的地缘政治博弈中,大国可能利用这些国际法规则,采取军事行动,实现政治目的,使武装冲突风险增加,而欧洲北极地区现有的区域合作体系亦陷入停摆,无法缓解此类安全风险。此外,乌克兰危机导致地缘政治主导区域国际关系,在增加安全风险的同时,也将提升相关国家对国际法的重视。未来,联合国宪章 与 联合国海洋法公约 等国际法或将成为维护欧洲北极地区和平稳定的重要工具。关键词:北极;安全治理;国际法;武装冲突中图分类号:D 8 1 5.5 文献标识码:A 文章编号:1 6 7 2-3 3 5 X(2 0 2 3)0 5-0 0 5 4-0 9D O I:1 0.1 6 4 9 7/j.c n k i.1 6 7 2-3 3 5 X.2 0 2 3 0 5 0 0 6 国际安全的首要目标就是推动国际社会的稳定与和平,1(P 2 6)然而现存的基于传统国家之间政治与安全概念上的国际安全治理机制(包括联合国集体安全机制)供应能力与新时期全球安全治理的需要之间存在结构性的供需矛盾,所谓安全治理的“供应赤字”不断显现,2(P 2 1)成为全球安全治理的突出问题。与此同时,欧洲北极地区由于在交通、能源等领域展现的巨大潜力,汇集了美、俄等重要力量的利益而成为博弈焦点地区,安全治理的“供应赤字”问题明显。长期以来,北极安全问题是国内外北极研究的重点议题,特别是自2 0 2 2年2月2 4日的乌克兰危机突然升级以来,北极国家的政治军事动态格局受到了诸多关注,但对可能影响北极安全的国际法问题关注不足。众所周知,武装冲突是国际法,特别是国际强行法严格限制的对象。那么,除了国家间的外交协调之外,国际法制度和规则会对安全治理产生怎样的影响,能否减缓或阻止武装冲突,维持和平与稳定,这已经成为在北极安全治理研究中值得关注的问题。一、欧洲北极地区的安全治理问题俄、美的北极关系构成一直是推动北极国家关系发展的主导型力量,3二者都具备在北极部署力量并争取相应权益的军事实力。4然而,两国在北极地区的权力竞争使双方不断感受到日益增加的军事威胁,从而更加迫切地扩大军事存在,使欧洲北极地区出现了明显的安全问题。45*收稿日期:2 0 2 2-1 1-2 2基金项目:国家社会科学基金重大专项“国际大变局下中国参与北极治理研究”(2 0 VHQ 0 1 1)作者简介:李凌志(1 9 9 4-),男,河南平顶山人,中国海洋大学法学院博士研究生,专业方向为国际法与极地研究。根据 欧洲气候状态2 0 1 9(E S O T C 2 0 1 9)报告,欧洲北极地区是指从西经2 5 到东经6 0 和北纬6 6 到北纬9 0 的区域,该地区的8 0%是海洋,包括从格陵兰岛的东北坡到西部的新地岛群岛,以及斯瓦尔巴群岛等北极圈以北的地区。中国海洋大学学报(社会科学版)2 0 2 3年9月首先,欧洲北极地区的再安全化趋势加强。一是在战略认知上,美西方国家与俄罗斯对北极战略价值的分歧愈加突出,博弈取代合作成为北极安全的主要特征。美参议院2 0 2 1年战略竞争法案 设立“北极政策”章节,提出要主导区域安全治理体系;52 0 2 2年1 0月7日,新 美国北极地区国家战略 出台,指出美国将通过增强捍卫在北极的利益所需的能力来威慑对美国本土和盟国的威胁。6与此同时,俄罗斯2 0 2 0年3月出台的新 俄罗斯联邦2 0 3 5年北极国家政策框架 首要内容即是军事支柱,包括保护国家主权、俄罗斯对北极其他国家军事集结的反应,以及增加该地区冲突可能性的准备工作;72 0 2 2年7月俄罗斯新国家海洋学说也指出,外国海军在北极的存在是对其安全的关键挑战。8二是在安全格局上,在芬兰、瑞典两国加入北约后,北欧五国将补齐北约在北大西洋和北极海域的地缘安全拼图,使北约形成从黑海、波罗的海到北极与俄罗斯斗争的一条战略纵轴区域。这会彻底改变地区安全形势,使欧洲北极地区成为北约与俄罗斯对抗的前沿阵地,双方将不断上演扩张与反扩张的斗争。9其次,北约和俄罗斯在欧洲北极地区正不断陷入安全困境。国际关系理论认为,国家在不威胁其他国家安全的情况下增加自己的生存机会是困难的,这种现实主义的基本逻辑导致了安全困境的产生。1 0(P 3 8)在安全困境中,“一方采取防御性措施,也可能会被另一方视作挑衅举动,而对方的反应又会增加己方的紧张,从而加重原本采取的措施”,1 1(P 2 8 0)从而出现“各国必须展现出走向战争的意愿,以此来避免战争”的悖论。1 1(P 3 1 0)在俄罗斯看来,增强北极军力,有利于重新获得前苏联时期对北极地区的强大控制能力,1 2北极作为战略突破口,有助于俄罗斯化解地缘政治困境,获取同美国全球博弈的战略主动权。1 3同时,美国期望控制欧洲,巩固冷战成果,建立对俄包围圈,维护自己的霸权地位。1 4在国际关系中,军事对抗至少是实质性地增强军事能力,这是国家利益的最后保障,1 5但欧洲北极地区的安全困境也将因此不断加深。所以,欧洲北极地区安全问题的根源在于俄罗斯与美国之间的大国博弈。然而,欧洲北极地区原本就存在的安全问题,加之美、俄在其他地区的战略冲突对欧洲北极地区的外溢风险,使得欧洲北极地区存在冲突可能。国际机制理论认为,国际机制为各行为体建立的基本准则,规定了各国行使的权力和义务,提供了解决纠纷问题的方法,防止出现冲突与摩擦。1 6而具体的国际法规则(包括条约法与习惯法)是国际机制重要的组成部分,1 7在“全球治理中处于核心地位、发挥着极其重大且不可或缺的作用”,1 8(P 2 0 7)“在军备控制、武力使用、战争与武装冲突的规制等很多领域,国际法的道德基础都非常突出”。1 9(P 4 3)现代国际法认为,使用武力是一种事实,而非法律状态。2 0(P 1 3)前南国际刑事法庭在塔迪奇案中认为,只要有国家间使用武装部队(r e s o r t t o a r m e d f o r c e)的行为,武装冲突即存在。2 1那么,根据国际机制理论,在再安全化和安全困境背景下的欧洲北极地区,以 联合国宪章 为代表的国际法体系会如何影响安全治理,能否预防和阻止相关国家将地缘政治博弈产生的对抗演变为武装冲突?二、欧洲北极地区安全治理中的国际法因素北极治理体系既包括得到绝大多数国家共同认可的全球性国际制度,也包括由相关国家基于共同利益和集体共识所建立的区域、次区域国际制度,2 2这些制度相互嵌套和交织,形成了北极治理的基本治理结构。然而,国际制度在很大程度上是由实力最强大的国家所推动设立的,主导性大国会寻求把具有差别性的规则引入国际法制度中,从而以遵守国际法的方式来行使权力。2 3同时,国际法也是诸多国家和国际集团利益博弈与妥协的产物,很多条款都是原则性、宏观性的规定,具体的适用问题往往需要55对于在国际性武装冲突中“武装冲突”的含义,红十字国际委员会为 日内瓦公约 和公约附加议定书所作的评注进行了比较宽泛的解释,认为“武装冲突”是引起武装部队介入的两国间产生的任何争执,即便一方否认存在战争状态,冲突持续的时间、残杀的程度都不影响对武装冲突的认定。2 0 2 3年第5期李凌志:规则与机制:国际法何以影响欧洲北极地区的安全治理国家进一步协商,2 4这导致在欧洲北极地区,在维护安全秩序和限制武装冲突方面存在争议性规则与原则性规则,国家在地缘政治博弈中可能会借用此类规则,采取军事手段,满足政治目的,从而引起武装冲突。(一)联合国宪章 建立的国际安全体系因素国际安全秩序的基础包括与安全相关的国际条约,以及国际安全组织的存在及其工作,其中最具代表性的就是 联合国宪章。联合国宪章 第2条第4项确定了禁止使用武力原则,它不仅是一项国际习惯法规则,而且是强行法规则,可以约束世界上一切国家和国际组织。2 0(P 9 1)然而,在以 联合国宪章为基础建立的国际安全体系中,依然有理论和实践试图突破这一原则的约束,对欧洲北极地区的安全治理产生负面影响。首先,国际法存在预先性自卫和“先发制人”理论,为北约与俄罗斯的武装冲突埋下安全隐患。预先性自卫指一个国家对尚未实际开始但可以合理地认为已迫在眼前的武力攻击而使用武力。2 5(P 1 9 7)美国国防部于2 0 0 2年修订的 军事和相关术语词典 指出,先发制人攻击是指根据无可置疑的证据证明敌人的攻击是迫在眉睫时所发动的攻击。2 5(P 2 0 5)同时,俄罗斯也提出了“先发制人”理论,认为俄罗斯在世界重要地区的经济利益没有得到尊重,当俄罗斯面临直接的军事威胁,或者俄罗斯邻国的社会动荡影响到俄罗斯自身安全等情况下,俄罗斯可以先发制人。2 5(2 2 0)预先性自卫和“先发制人”理论的存在,给了相关国家使用武力的理由,使禁止使用武力原则成为一纸空文,导致国家单方面使用武力的机会增多。2 5(P 2 1 8)目前,无论是预先性自卫,还是“先发制人”理论,在国际法上都没有确定的标准,也没有法律效力,但具有主观的随意性和潜在的危险性,2 6至少在当前,北约与俄罗斯在欧洲北极地区的军事力量使双方具有实施预先性自卫和“先发制人”的能力。其次,国际刑事法院对预先性自卫等引发的武装冲突的管辖标准不明确,难以在司法层面预防和制约此类武装冲突。尽管2 0 1 0年的坎帕拉审查会议(K a m p a l a R e v i e w C o n f e r e n c e)通过的 罗马规约修正案 规定,“一国使用任何武器对另一国的领土实施侵犯”“一国的武装部队对另一国的陆、海、空部队或海军舰队和空军机群实施攻击”等行为均构成侵略罪。然而,一方面 罗马规约修正案 没有正面澄清预先性自卫等武力使用的争议,而是试图通过抬高侵略罪门槛的方式,排除对这些争议问题的管辖,导致只有构成对 联合国宪章“明显性”违反的行为,才能构成侵略罪,这会产生消极影响,使各国认为“此类行为是合法的”。2 7所以,如果欧洲北极地区出现涉及预先性自卫或“先发制人”的武装冲突,可能脱离国际司法层面的约束。最后,北约对集体自卫权的行使,可能引发与俄罗斯的武装冲突。尽管 联合国宪章 第5 1条承认集体自卫权,但北约在历史上屡次以集体自卫为借口,绕过安理会授权,径自使用武力,2 8从根本上违反了国际法上关于自卫的原则,彻底破坏了 联合国宪章 关于单独与集体自卫权的规定。2 9换言之,集体自卫权是北约使用武力和以武力相威胁的规则工具。北约认为,俄罗斯是“最重要、最直接的威胁”,北约必须“增加在高北地区的存在”。3 0因此,集体自卫权是北约加强欧洲北极地区,特别是在俄罗斯周边加强军事投入的理由,但这会加剧其与俄罗斯的紧张关系。北约越是依据集体自卫权增加对俄武力威慑,双方发生武装冲突的风险也就越高,甚至,由于北约不断向乌克兰提供武器装备,这实质上是帮助乌克兰行使集体自卫权,即俄罗斯与北约正处于法律上的敌对状态。总而言之,以 联合国宪章 为代表的国际安全体系在限制使用武力方面存在的争议性规则,同样反映在欧洲北极地区的安全治理中,给相关国家提供了负面规则导向。当前,俄罗斯与西方之间因俄乌冲突造成的敌我意识和对抗意愿,可能引发更多的安全冲突,3 1甚至俄罗斯可能会对北约采取先发制人的军事行动。3 2显然,根据上述分析,此类武装冲突可能脱离以 联合国宪章 为代表的国际安全体系的约束。作为北约与俄罗斯的对抗,安理会可能无法以决议形式对此进行合法性认定或采取强制措施,更遑论移交国际刑事法院了,甚至西方国家存在一个惯常理论:“跨国军事行动只要安理会没有明确谴责65中国海洋大学学报(社会科学版)2 0 2 3年9月就是合法的。”3 3因此,欧洲北极地区的冲突风险处于国际法难以界定的“灰色地带”,为武装冲突营造“不违反国际法”的假象。如此一来,这些争议性规则无疑会诱使相关国家在地缘政治博弈中采取武力行为。(二)联合国海洋法公约(以下简称 公约)体系的因素在 公约 框架下,围绕北方航道的法律地位、通行制度和军舰的航行问题,俄罗斯就 公约 相关条款的解释与适用与其他国家之间一直存在争议,3 4且由于海上军事活动和武力使用问题,公约 只能提供原则性指导,并不能给出具有操作性的规则,3 5在一定程度上使得美、俄将地缘博弈以 公约 的不同解释与实践的形式出现,使得欧洲北极地区面临海上安全风险。首先,在 公约 中,领海军舰无害通过的理论与实践存在争议,可能在俄罗斯北极领海引发海上冲突。公约 中的领海军舰无害通过理论的争议焦点为:其必须事先通知沿海国或得到沿海国的事先同意,还是可以自由航行的对立和分歧。3 6而美、俄在北方航道关于军舰领海无害通过的问题,从2 0世纪6 0年代算起已有近6 0年的争端史,且美国等西方国家与俄罗斯(苏联)因航行自由与北方航道问题有过多次军事对抗。美国奉行的航行自由是指由领海无害通过、用于国际航行的海峡的过境通行、群岛海道通过以及专属经济区和公海的航行自由制度构成,包括军舰在内的所有船舶都应该适用的航行自由的国际法规则体系,3 7美国据此主张,在北方航道领海拥有航行自由,并且北约也将北方航道视为开放水域,认为确保航行自由和不受限制地进入对其至关重要。3 0与此同时,自苏联时代起,俄罗斯关于军舰是否享有领海无害通过权的立场发生过多次变化,表现为“承认反对承认承认(修正)”的路径,俄罗斯在实际的执行中声称,依据 公约 采取一些特别手段,阻止外国军舰在其领海,特别是在重要敏感的领海无害通过,如果在实践中严格执行的话,必然会引发强烈的冲突。3 8因此,关于军舰领海无害通过的争议是欧洲北极地区“海上安全秩序不稳定的制度性因素”。3 9其次,北方航道法律地位存在争议,为美国等西方国家与俄罗斯发生冲突埋下隐患。北方航道法律地位争议集中在俄罗斯对北方航道的通行管理和部分海峡的国际法地位上。一方面,俄罗斯将北方航道视为国家历史性交通干线,主张对其进行内水化管辖,以 公约 第2 3 4条冰封区域条款为依据,来管辖北方航道水域,4 0认为 公约 第2 3 4条赋予了俄罗斯制定更严格的船舶通行标准的权利。4 1然而,美国认为,俄罗斯对北方航道的管辖违反了 公约 所规定的航行权,美国在北方航道是否符合 公约 第2 3 4条规定的大部分时间处于冰封期的标准,以及第2 3 4条是否能够适用军舰等具有豁免的船舶等问题上都有着不同意见。4 2另一方面,在历史上,俄罗斯(苏联)长期主张将宽度超过2 4海里的喀拉海峡、维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡等视为内水,而美国认为这些海峡是国际海峡,因此军舰享有无害通过权。此外,2 0 2 2年1 1月3 0日,俄罗斯通过新的 内水法 修正案,要求外国军舰和其他政府船只通过北方航道内水需至少提前9 0天获得外交许可(单次数量不超过1艘),而且俄罗斯可以随时暂停外国军舰的通行许可,喀拉海峡、维利基茨基海峡和桑尼科夫海峡等属于内水。4 2 4 3因此,在北方航道的法律地位尚存争议的情况下,俄罗斯对其加强控制的行为会加剧其与西方国家的争议,给北极安全留下引发冲突的导火索。可见,在 公约 体系中的原则性规定给国家实践留下了一定的空间,围绕北方航道的管理、途径海峡的国际法地位和军舰领海无害通过等规则的具体适用,美、俄存在不同的理解和实践。尽管俄罗斯已经通过了新的航道管制法律,但不大可能获得国际社会的承认。未来,如果北约以航行自由的名义进入北方航道,不仅可以在法理上强化军舰无害通过的实践,更可以在行动上反对俄罗斯对北方航道的内水75北方航道东起白令海峡,西至喀拉海峡,宽度范围涵盖此间的内水、领海、毗连区和专属经济区,北方航道水域的领海是从俄罗斯北方海岸领海基线量起1 2海里范围之内的水域,但由于海冰范围的年际、季节及区际变化很大,北方航道并非固定的航线,而是可航区域。2 0 2 3年第5期李凌志:规则与机制:国际法何以影响欧洲北极地区的安全治理化管辖,甚至试探俄罗斯底线,进行武力威慑。其中,符合 公约 第3 7条国际海峡的地理条件的北方航道水域,是外国军舰进行航行自由行动最有可能的目标之一。4 4而为了应对美国军舰可能在北方航道水域的挑衅,俄罗斯可能采取包括使用武力在内的措施,以防止出现未经授权通过北方航道海峡的情况。4 5由此可见,俄罗斯与西方国家是在 公约 体系下,对具体规则进行不同解释和适用,以此争取利益,确定权力范围。这是双方地缘博弈的表现,军事行动则成为地缘博弈和彰显法律主张的手段,但这会进一步增加欧洲北极地区出现武装冲突的风险。(三)北极区域合作体系的因素对欧洲北极地区而言,对能够克服紧张局势、保持对话和改善合作的安全治理机制可以保障相关国家就军事安全问题进行对话,从而缓解安全困境。4 6当前,欧洲北极地区安全议题缺乏相应的合作机制,4 7而且作为高政治领域安全议题原本就在北极治理中处于边缘位置,导致安全治理存在严重的制度供应问题,加之乌克兰危机严重影响了俄罗斯与其他北极国家的政治合作,使得欧洲北极地区现有机制难以缓解安全风险。第一,北极理事会难以解决安全问题。1 9 9 6年成立的北极理事会,如今已经从最初的三级架构不完整、对其成员没有法律约束力的高级论坛,一步步向着正规的、有强制力的国际组织转变。4 8然而,北极理事会难以有效应对具有潜在威胁的传统安全挑战,4 9 渥太华宣言 明确指出,北极理事会不应处理与军事安全有关的事务。此外,将军事安全议题纳入北极理事会机制相当不现实。一方面,引入军事安全议题将不得不对 渥太华宣言 进行修订,其程序异常复杂;另一方面,北极理事会的决策机制是以成员国之间协商一致为基础的,成员国对安全议题达成一致有相当难度。5 0因此,仅就北极理事会本身制度而言,其存在的几个涉及安全的协调治理机制仅限于海上执法、海上巡逻等“软安全”领域,难以有效处理更广泛的安全风险。第二,除了北极理事会之外,其他北极地区现有的多边安全对话机制也陷于失效状态。例如,北极安全部队圆桌会议(A r c t i c S e c u r i t y F o r c e s R o u n d t a b l e)作为目前唯一专注于北极地区安全动态和架构以及全方位军事能力和合作的军事论坛,自2 0 1 4年以来,俄罗斯因西方国家的制裁和阻止,一直没有参加年度会议;5 1而北极国家武装力量总参谋长会议、北极国家武装部队首长年度会议和慕尼黑安全会议也都将俄罗斯排除在外。此外,乌克兰危机使得欧洲北极地区的区域合作陷入停滞。尽管俄罗斯正在担任北极理事会主席国,但其余7国已发表联合声明,宣布“暂停参加北极理事会及其附属机构的所有会议”。5 2除北极理事会外,许多其他北极区域合作机制也纷纷中止同俄罗斯的合作(见表1)。这将使得北极各国缺乏沟通安全问题的平台,无法利用安全合作机制缓解冲突风险,自然会增加冲突的程度,并可能在该地区引发军事事件。5 3表1 乌克兰危机影响的其他北极合作机制合作机制具体行为第三届A r c t i c 3 6 0北极基础设施投资会议、北欧部长理事会、巴伦支欧洲北极理事会、波罗的海国家理事会、北极圈大会、北方维度(N o r t h e r n D i m e n s i o n)中止同俄罗斯的合作或停止俄罗斯参与资格北极经济理事会改为在线会议 资料来源:极地与海洋门户网站(h t t p:/w w w.p o l a r o c e a n p o r t a l.c o m/)欧洲北极地区的合作体系有助于构建和平互动的区域治理框架,在俄罗斯与西方国家间建立信任和维持合作,以平衡双方对立的安全政策和阻止武装冲突。5 4而在缺乏安全治理机制的情况下,俄罗斯与其他北极国家无法进行经常性的战略沟通和建立信任措施,从而不断影响相互之间对对方战略意图的准确把握,使双方安全政策矛盾更加突出,国家间的信任赤字和立场分歧会持续扩大,导致各国专注于发展军事力量和制定军事战略,从而加剧欧洲北极地区的再安全化与安全困境。在这一逻辑下,欧洲85中国海洋大学学报(社会科学版)2 0 2 3年9月北极地区存在的安全风险难以通过国际机制解决或者缓解,政治不信任和地缘政治博弈也将推动北约国家采取以军事演习和航行自由式的军事挑衅行为,使欧洲北极地区充满潜在的冲突因素。综上所述,欧洲北极地区的安全治理所依附的国际制度体系的层级结构包括具有普遍约束力、能得到全球高度认同的权威国际制度体系和被域内国家认可、具有一定约束力的北极次权威国际制度体系。其中,国际法规则与制度不是加剧欧洲北极地区冲突的原因,而是大国地缘博弈的工具,这也造成相关国际法适用存在的分歧愈发扩大,各国的政治分歧是解决地区安全的根本出发点。然而,在地缘局势紧张、国际机制无法缓解矛盾的情况下,无论是涉及武力使用的法律争议,还是军舰无害通过和北方航道法律地位的不同法律解释与适用,美、俄等国在欧洲北极地区的地缘政治博弈,会将这些法律问题引入安全治理中,加之国际法对大国和其他国家在安全领域的约束能力存在很大差别,大国可以遵守国际安全秩序,也可能不遵守,其他国家和相关国际组织却很难真正约束大国,5 5相关国家为避免在波谲云诡的国际形势中突遭危险,就会加强在权力与物质上的蓄力,从而扩大地缘政治主导国际关系的趋势,对欧洲北极地区的和平与安全造成威胁。三、欧洲北极地区安全治理的发展趋势乌克兰危机极大地削弱了以联合国为核心的国际规则和治理体系,使欧洲北极地区的安全治理相关的政府间合作模式受到极大冲击。未来,北极治理陷入缺乏体系与秩序共识的“分裂”,地缘政治将主导欧洲北极地区的国际关系,安全治理供应赤字问题仍将存在,国际法体系与平台可能成为缓解安全局势的重要工具。首先,地缘政治导致欧洲北极地区难以通过地区治理机制予以缓解。目前,俄罗斯被排除在北极合作机制外,无法继续与西方国家构建和平互动的区域治理框架,也难以借此增强政治信任和军事透明度。5 6与此同时,目前存在的未来北极治理机制的构想本质上仍是将俄罗斯排除在北极理事会之外(见表2),建立以“北极七国”为中心的北极治理机制,特别是将于2 0 2 3年接任北极理事会主席国的挪威表示,接纳俄罗斯的可能性微乎其微。5 7俄罗斯克里姆林宫公布了其北极政策的修正案,其中甚至删除了“多边区域合作形式框架,包括北极理事会、北极沿海五国和巴伦支海欧洲北极理事会”等内容,而美国则表示将在没有俄罗斯的情况下恢复在北极理事会的一些活动。5 8可见,北极治理机制在短期内很难缓和西方国家与俄罗斯的矛盾。表2 北极国家关于未来北极治理机制的观点主要观点主要内容将俄罗斯排除在北极理事会之外“北极七国”依靠独立于北极理事会的合作和协议开展合作“北极理事会2.0”修改 渥太华宣言 中的全体一致原则,使北极理事会的工作在没有得到全体共识的情况下开展“北欧+”平台(N o r d i c P l u s)在学校利用北欧部长理事会(T h e N o r d i c C o u n c i l o f M i n i s t e r s)等现有机制建立新平台,并邀请美国、加拿大及原住民参与 资料来源:极地与海洋门户网站(h t t p:/w w w.p o l a r o c e a n p o r t a l.c o m/)其次,欧洲北极地区安全治理更加依赖国际规则与机制。北极治理机制的分裂并不意味着地区安全脱离国际法的约束,以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序依然是欧洲北极地区国家公认并接受的基本“游戏规则”,是维系和平与稳定、推动发展与合作的基石。5 9所以,如果相关国家想要维持欧洲北极地区的和平,必然要重视 联合国宪章 与安理会机制,且美、俄作为常任理事国,对欧洲北极地区的和平与稳定负有特殊责任。未来,欧洲北极地区的任何安全问题,可能由相应的理事国在安理会框架下提出,通过会议的方式缓解紧张局势。这将有助于预防武装冲突,遏制一方采取预先性自卫等行动。最后,公约 可能是缓解欧洲北极地区紧张局势的重要工具。当前,北方航道的控制与航行问题,不952 0 2 3年第5期李凌志:规则与机制:国际法何以影响欧洲北极地区的安全治理是外国军舰是否在北方航道享有无害通过权的理论与实践之争,而是美国以航行自由的方式挑衅和反对俄罗斯的海洋主张。同时,公约 也给了相关国家各自表述和相互磨合的空间,在北极问题上可以发挥降低冲突可能性的作用,如美国可能利用海岸警卫队船只在北方航道进行航行自由,以避免俄罗斯产生战略误判或采取军事反制措施。此外,俄罗斯亦可能利用 公约 第2 5条第3款的规定,在必要时暂时停止外国船舶于其领海的特定区域内的无害通过。概言之,在理论层面,公约 为海上军事活动提供了相应规则与原则指导,只要当事国加以利用,释放和平信号,就可能避免因紧张局势带来的安全风险。总而言之,鉴于乌克兰危机后地缘政治的变化,在对话与合作机制趋于分裂,又存在明显军事对抗、战略价值和法律争议的欧洲北极地区存在“潜在冲突”。正因如此,如何缓解紧张关系,避免直接武装冲突和减少地缘政治影响,是推进欧洲北极地区安全治理进程的重要内容。在这种形势下,国际法既是各方进行地缘政治博弈的重要工具,又是各方维持和平的基本规则,相关国家可能借助现有国际法体系与平台,弥补欧洲北极地区因地缘博弈和安全机制缺失带来的冲突风险。四、结语综上所述,欧洲北极地区存在的安全问题与冲突风险,根源在于美、俄的大国地缘政治博弈,再安全化和安全困境也是这种博弈的后果。伴随乌克兰危机后的地缘形势变化,欧洲北极地区的合作机制无法促进政治互信,大国可能借助国际法存在的争议性规则以及对国际法的不同解释与适用,将法律分歧融入军事对抗和武装冲突中,增加相关国家以军事手段扭转政治进程的可能性,使低烈度、小规模、脱离国际法管控的武装冲突出现,客观上加剧了欧洲北极地区出现武装冲突的风险。未来,在北极国家间竞争的冲突性和对抗性凸显的同时,和平与安全仍是北极国家的共同追求。欧洲北极地区的安全治理不仅需要非正式的、在实践上行之有效的行为准则,最大限度地减少意外冲突带来的危险,并化解孤立事件发生后冲突升级的可能性,6 0更需要坚定维护 联合国宪章 等以国际法为基础的国际秩序,为安全治理提供保障。特别是在当前形势下,各国更应利用好现存的全球性与区域性的制度、体系和规则,共同维护北极地区的和平稳定,不应将冲突、对抗引入北极,更不应让北极事务成为地缘政治、地区冲突的附属品。参考文献:1 朱明权.国际安全与军备控制M.上海:上海人民出版社,2 0 1 1.2 陈东晓.全球安全治理与联合国安全机制改革M.北京:时事出版社,2 0 1 2.3 罗英杰,李飞.大国北极博弈与中国北极能源安全 兼论“冰上丝绸之路”推进路径J.国际安全研究,2 0 2 0,(2):9 1-1 1 5.4 李振福.北极地缘政治的多尺度特征 兼论北极问题与南海问题的本质不同J.东北亚论坛,2 0 2 1,(2):4 1-5 9.5 赵隆.北极博弈难以跳出“安全困境”N.环球时报,2 0 2 1-0 5-2 6(1 4).6 T h e W h i t e H o u s e.F A C T S H E E T:T h e U n i t e d S t a t e s N a t i o n a l S t r a t e g y f o r t h e A r c t i c R e g i o nE B.h t t p s:/w w w.w h i t e h o u s e.g o v/b r i e-f i n g-r o o m/s t a t e m e n t s-r e l e a s e s/2 0 2 2/1 0/0 7/f a c t-s h e e t-t h e-u n i t e d-s t a t e s-n a t i o n a l-s t r a t e g y-f o r-t h e-a r c t i c-r e g i o n/,2 0 2 2-1 0-0 7/2 0 2 2-1 2-1 7.7 H a n s e n F S.N u c l e a r S u b m a r i n e s a n d C e n t r a l H e a t i n gE B.h t t p s:/w w w.d i i s.d k/e n/r e s e a r c h/n u c l e a r-s u b m a r i n e s-a n d-c e n t r a l-h e a t i n g,2 0 2 1-0 2-0 1/2 0 2 2-1 2-1 7.8 H u m p e r t M.C o n t r o l O v e r A r c t i c O c e a n T o p P r i o r i t y o f N e w R u s s i a n N a v a l D o c t r i n eE B.h t t p s:/w w w.h i g h n o r t h n e w s.c o m/e n/c o n t r o l-o v e r-a r c t i c-o c e a n-t o p-p r i o r i t y-n e w-r u s s i a n-n a v a l-d o c t r i n e,2 0 2 2-0 8-0 4/2 0 2 2-1 2-1 7.9 上海国际问题研究院.赵隆接受新民晚报采访,谈芬兰和瑞典谋求加入北约的动因和影响E B.h t t p s:/m p.w e i x i n.q q.c o m/s/w_q r Z A U K i j H 9 L 7 G Z q l c k J A,2 0 2 2-0 5-1 8/2 0 2 2-1 2-1 7.1 0(美)约翰米尔斯海默著,王义桅,唐小松译.大国政治的悲剧M.上海:上海世界出版集团,2 0 1 4.1 1(美)理查德内德勒博著,赵景芳译.和平与战争之间:国际危机的性质M.北京:北京大学出版社,2 0 1 8.1 2 K j e l l n J.T h e R u s s i a n N o r t h e r n F l e e t a n d t h e(R e)m i l i t a r i s a t i o n o f t h e A r c t i cJ.A r c t i c R e v i e w o n L a w a n d P o l i t i c s,2 0 2 2,(1 3):3 4-5 2.06中国海洋大学学报(社会科学版)2 0 2 3年9月1 3 孙迁杰,马建光.论北极地缘政治博弈中俄罗斯的威慑战略J.上海交通大学学报(哲学社会科学版),2 0 1 7,(1):1 4-2 1.1 4 韩克敌.北约东扩与乌克兰危机J.俄罗斯东欧中亚研究,2 0 2 2,(5):3 6-5 2.1 5(俄)安德烈弗拉基米罗维奇扎戈尔斯基著,熊有奇译.北极的军事安全A.俄罗斯国际事务委员会.北极地区:国际合作问题C.北京:世界知识出版社,2 0 1 6.2 8 7.1 6 肖春花,蒋锦洪.霸权后合作何以可能 基于罗伯特基欧汉国际机制理论的考量J.北华大学学报(社会科学版),2 0 1 6,(5):6 6-7 0.1 7 刘志云.国际机制理论与国际法学的互动:从概念辨析到跨学科合作J.法学论坛,2 0 1 0,(2):5 4-6 0.1 8 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3-6 4.3 2 W i t h e r J K.A n A r c t i c s e c u r i t y d i l e mm a:a s s e s s i n g a n d m i t i g a t i n g t h e r i s k o f u n i n t e n d e d a r m e d c o n f l i c t i n t h e H i g h N o r t hJ.E u r o-p e a n S e c u r i t y,2 0 2 1,(4):6 4 9-6 6 6.3 3 毛晓.美、英、法三国对叙利亚动武能否从国际法上找到辩护理由E B.h t t p s:/z h u a n l a n.z h i h u.c o m/p/3 5 6 9 0 2 8 9,2 0 1 8-0 4-1 5/2 0 2 2-1 2-1 7.3 4 高飞,王志彬.俄美北极东北航道航行自由争端分析及中国因应J.西伯利亚研究,2 0 2 1,(5):4 1-5 9.3 5 欧水全.争议海域执法的武力使用及其国家责任问题J.大连海事大学学报(社会科学版),2 0 1 9,(3):1-9.3 6 金永明.论领海无害通过制度J.国际法研究,2 0 1 6,(2):6 0-7 0.3 7 贺泳杰.航行自由原则:从霸权政治到国际法治J.国际观察,2 0 2 2,(1):7 6-1 0 3.3 8 王泽林.外国军舰在俄罗斯北方海航道领海的无害通过:理论、实践与借鉴J.中国海商法研究,2 0 2 1,(3):2 1-3 2.3 9 邢广梅,汪晋楠.美国南海“航行自由行动”与军舰无害通过问题研究J.亚太安全与海洋研究,2 0 2 0,(1):7 4-8 6.4 0 郭培清,厉召卿.对峙与合作:北极安全态势分析J.中国海洋大学学报(社会科学版),2 0 2 1,(4):7 0-8 0.4