“十四五”时期地方财政事权动态调整：现实与展望_吴园林.pdf

地方财政研究 2023 年第 1 期改革前沿“十四五”时期地方财政事权动态调整：现实与展望吴园林1贾康2（1.外交学院，北京 10037；2.华夏新供给经济学研究院，北京 100142）内容提要：“十四五”时期，我国省以下财政事权划分动态调整机制是分税制改革深化的必然之举，是现代财政制度的应有之义，也是地方现代财政治理的必由之路。省、市、县、乡四级政府作为省以下财政治理层级的相应主体，也是各层级动态调整机制的主体。与央地财政事权划分动态调整机制相比，省以下财政事权划分动态调整机制既具有共性，也具有自身的特性。在系统的检视省以下财政事权划分动态调整运行实践的基础上，应根据国务院办公厅印发关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（国办发 2022 20 号）文件，积极优化地方财政事权格局，推进地方财政治理现代化。关键词：地方财政治理抽象财政事权行为具体财政事权行为地方财政事权格局中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)01-0004-08收稿日期 2022-10-10作者简介 吴园林，国际法系讲师，中国政法大学制度学研究院客座研究员，法学博士，经济学博士后，研究方向为财政与税收、法史；贾康，中国财政科学研究院研究员，博士生导师，华夏新供给经济学研究院院长，研究方向为财政理论与政策。基金项目 中央高校基本科研业务费专项资金项目（编号：3162021ZK04）。国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见（国发 2016 49 号）。在地方财政治理体系构建过程中，优化地方财政事权划分动态调整机制至关重要。决策层明确要求“财政事权划分要根据客观条件进行动态调整”，并决定“建立财政事权划分动态调整机制”。2022年 5 月，国务院办公厅印发 关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（国办发 202220 号，以下简称 指导意见），为理顺省以下财政体制，进一步推动地方财政事权动态调整机制的完善提供了有力指导。“十四五”时期是我国黄金发展期与矛盾凸显期的交汇时期，也是迈向二三五年远景目标统筹发展与安全的关键时期。“十四五”时期，我们亟需思考稳定性与灵活性兼顾的治理方略，在保障中央统一领导和全局控制动员能力前提下，以适度赋予地方财政自主权的制度建设之举，来积极应对后疫情时代可能发生的危机因素，探索更具自主性和创新性的国家能力建设之路。省以下财政事权动态调整，是地方财政治理体系和治理能力现代化的必由之路。1一、动态调整的层级差异：央地之别随着财政事权划分改革在省以下推进，地方财政事权格局的型塑取得了突破性进展。根据决策层4地方财政研究 2023 年第 1 期改革前沿在 指导意见 中的部署，结合我国地方财政事权划分改革实践，财政事权动态调整在中央和地方层级呈现出诸多差异。首先，调整层级上的差异。分税制改革启动之后，财政事权划分的方向基本上是从央地之间向地方各级之间扩展。其中，央地财政事权划分的动态调整涉及的主体双方为国务院与代表地方的省级政府。两者之间，国务院作为中央政府，省级政府作为最高层级地方政府，是法定职权上的领导与被领导关系。这种关系决定了央地财政事权动态调整的主导权在中央，执行权在地方。在地方执行中央决策的基础上，完整的“地方”概念之下财政事权划分的动态调整主导权则首先在省级政府。这一安排既符合“中央决策、地方执行”的财政事权改革思路，也符合决策层“加强财政资源省级统筹”的要求。在维护央地财政事权基本格局的前提下，地方财政事权实现必要的动态调整，有利于不断优化地方财政事权格局以及地方财政治理多样化探索。其次，调整范围上的差异。央地财政事权的动态调整对象为中央财政事权与省级财政事权；相形之下，地方财政事权动态调整，则需针对省以下地方各级政府的财政事权。其中，中央在“两个积极性”原则之下，可以统筹调整本级和各层次下级政府的财政事权，但省级政府仅能在一定权限内部分调整本级和下级政府财政事权。在地方财政治理中，事权所在的层级不同，相应层级政府动态调整的范围也有较大差别。目前来看，省级政府无疑具有地方各级统筹的地位。然而，由于我国国家结构形式的特色，不同省级政府的动态调整权限不同。特别行政区因特殊的历史原因具备独立的财政体制而享有最大的动态调整权，自治区、经济特区次之，普通省份又等而次之，直辖市因受中央直辖而享有最小的动态调整权。相应地，在地级市层面，设区的市享有一般水平的动态调整权，而自治州则因其民族特色和地方特色而享有更大的动态调整权限。在县级层面，市辖区由于直辖而享有相对较小的地方事权动态调整权，而自治县、旗的动态调整权限相对较大。在乡级层面，乡与镇承担着不同的职能，乡是农业经济区域，而镇是城市经济区域。在基层政权中，民族乡由于不属于民族自治地方，因而适用普遍治理方式，动态调整权与一般的乡镇并无太大差别。第三，调整内容上的差异。因层级不同，财政事权划分动态调整的内容在省以上的中央层面和省以下的地方层面有较大差异。这种差异可以从两方面具体来看。首先，从形式上看，中央层面的事权调整，涉及的首先是中央政府与省级政府，而地方层面则相应涉及省市县乡四级政府。这种形式上的差异会导致调整范围和目标效果的差别。其次，从实质上看，中央层面的事权调整，大多涉及的是中央在事权改革上的决策权，而地方层面的事权调整，则大多涉及的是地方在事权改革上的执行权。这种实质差异，符合中央在启动分税制改革过程中设计的“中央决策、地方执行”的思路。至于省级政府，处于中央与地方之间，因而处于一种“承上启下”统筹联结中央与地方的作用，故亦同时分享着有限决策权与执行权。地方财政事权动态调整，是顺应党中央决策层要求“加强省级财政资源统筹”的“与时俱进”必然之举，符合我国单一制国家结构形式的特色及相应的宪制安排要求。单一制的复合特色、民主集中制和两个积极性的宪法原则共同决定了地方财政事权动态调整的特殊之处。1.地方性。优化分级财政治理，必然依赖于地方各级积极性的发挥。省以下财政事权的动态调整应体现鲜明的地方特质。就治理体系而言，省市县乡5地方财政研究 2023 年第 1 期四级政府的赋权机制是有所不同的。其中，县级以上地方政府，包括省级政府和地级市政府，由间接选举产生，而县级政府、乡级政府则由直接选举产生。地方财政事权调整必然属于地方财政治理体系内的权限变化。事实上，地方政府对财政事权的调整更可能对辖区公民的财政权利义务产生直接影响，尽管这种影响在很大程度是具有区域性特征的。从动态调整机制的运行来看，省级行政区划建制的差异也体现了这种地方性特色。需充分认知，省市县乡四级行政区划体现了我国国家结构形式的“复合单一”特色，叠加了历史、民族、文化等领域的差异，区域性财政治理格局的地方性色彩更为浓烈。22.多层级性。与央地层面相比，省以下财政事权动态调整更具有明显的多层级特色。随着分税制改革逐渐深化，省级政府的统筹作用日渐增强，再辅以“省直管县”“乡财县管”及乡村振兴综合配套改革等措施，地方财政治理格局已然呈现扁平化趋势。县级政府的财政职能得到强化，乡级政府的财政职能却在合乎逻辑地被弱化，市县“行政不同级、但财政同级”的财政治理局面已在实行“财政省直管县”的区域出现，这些区域的地方财政治理实已从省-市-县-乡四级转为省-市/县两级。不过这种两级治理格局并未定型，仍然处于调适之中。一者，“乡财县管”并未彻底改变乡级财政与乡级政权的法定地位；再者，市县同一平台的财政治理格局导致了地方财政治理体系的某种紊乱。在实现“省直管县”改革的地方，县级财政直接与省级财政对接，尽管保留市管县的行政体制，但财政上已经简化了层级；在未实行“省直管县”改革的地方，县级财政仍受地级市财政的领导，地方财政格局维持不变。这导致了全国范围的地方财政治理格局更显纷繁复杂，地方财政事权改革更易步调不一的问题。这种复杂性叠加了多层级性赋予我国地方财政事权调整的更多特色。3.复杂性。地方财政事权动态调整的复杂性折射了我国财政体制改革任务的艰巨性。此处涉及我国地方财政治理的一个关键问题，即地方财政治理是整体治理，还是分级治理。基于单一制和原来的“五级预算体制”的现实，我国地方财政治理在很大程度上延续了整体治理模式，即以省级政府统管辖区内各级财政，按照行政隶属关系建立纵向财政体制。省级政府统管的整体治理模式难以平衡地方政府间多个积极性的张力，因而上级政府的财政控制权与下级政府的财政自主权之间的结合容易失衡。然而，省级政府统管中的“统筹”思路又是整体治理的优势所在。作为基本治理模式的分级治理，其优势在于内含的财政分权因素弥补了整体治理活力不足的缺陷。在实施“省直管县”“乡财县管”及其配套改革的地方，地方财政治理扁平化极大地提升了地方财政治理能力，体现着分级治理的优点。因而，整体治理必须与分级治理寻求优化结合，“取两者之长、避两者之短”。在坚持财政扁平化改革取向的前提下，处理扁平化与原五级预算体制之间的矛盾，积极探索不断改进整体治理与分级治理相结合的方案，在差异化治理中优化地方财政治理格局。地方财政事权动态调整的层级差异，对我国地方财政治理实践，尤其是应急治理财政，有着重要影响。以新冠疫情中的湖北省为例。在疫情于武汉地区突然爆发之际，周边市县亟需调动财政预备费积极投入抗疫。根据预算法的相关规定，应急预算资金调用不适用预算调整的常规程序规定，但湖北省的地方性规定则强调“预备费应从严把握”，并且将“擅自动用预备费”作为重大预算违法行为之一。尽管湖北省同样有关于 湖北省实施 中华人民共和国预算法 办法（1996）。改革前沿6地方财政研究 2023 年第 1 期省以下财政事权划分改革以 指导意见 为先导，辅以 国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知（国发 2017 9号）和 国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知（国发 2018 6 号）建立基本框架，并以陆续出台的国办发 2018 67 号文件（医疗卫生领域）等八个规范性文件作为分领域落实的制度安排。“预备费”调用的额度和动用程序规定，但在新冠疫情防控依法启动重大公共卫生事件紧急预案之前，湖北省境内的省以下各级政府很难及时有效采取应急调用的财政治理措施。这违反了预备费制度设立的初衷，不利于提升地方财政治理现代化的能力。二、动态调整的运行状态：分级有序尽管分税制改革早于 1994 年即已启动，但真正将各级政府事权与支出责任划分对接“一览表式”可操作方案的突破性进展，是以 2016 年 指导意见的出台为标志。此次新冠疫情防控之所以能短时间内取得显著成效，在很大程度上应归功于深化相关改革方面的积极态度。2016 年以来，财政事权动态调整的运行状态可总结为“分级有序”。具体而言，因“中央”和地方“省以下”三层级区隔而“分级”设计，因“中央决策、地方执行”的事权清单和相应支出责任量化（比例）一览表可操作性的有力贯彻而呈现“有序”运行。这一内嵌于财税配套改革动态调整机制的制度化运转，对财政治理水平的提升，包括应急财政治理体系的建设尤为重要。目前从整体来看，省以下财政事权划分改革也进展可观，“省级统筹”基本框架与制度安排逐渐落实，地方财政事权格局日益明晰。在实现省与市县明确权责边界的同时，省级政府“统筹”的权力也日益规范。由于省以下财政事权动态调整与行政改革密切相关，且涉及“十四五”时期公共服务体系的规划落实，因而相应机制建设方案也纷纷由各省级政府出台。基本上所有省份都选择了参照 指导意见而直接出台相应改革方案的做法，一些省进一步将决策层的改革精神和指导思想直接贯彻到相应领域的改革中。鉴于省级政府在贯彻财政事权改革路径上的差异，相应的动态调整机制运行也呈现出各自的特点。在“省级统筹”的前提下，省级政府有权动态调整部分本级事权和多数下级事权。这符合 指导意见 的要求，即省级政府要参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权。在具体参照的过程中，各地的做法也“因地制宜”。广东、安徽、上海等十七省市基本上明确了由地方级政府或财政“省直管县”政府行使