第二章什么是社会政策我们在第一章已经论述了一些对于理解社会政策有直接关系的概念、知识。不过，在本章直接回答“什么是社会政策”之前，还需要对制度、规则、政策等概念的含义及其相互关系有所了解。第一节制度与规则一、制度的含义制度包括正式制度和非正式制度。无论正式制度还是非正式制度，都是在人们的社会生活中形成的。在实际的社会生活中，制度如果确实发挥作用，它必定体现在人们的行为模式和社会关系模式之中。如果观察人的活动和彼此之间的互动，就能够发现其中的行为具有一定的规律性、重复性，这表明人的行为是自觉或不自觉地遵循了一定的规则的。而制度即是一系列的相关的行为规则的集合(复合体)。这些规则既约束着人们的行为，也为人们的行为提供特定的激励框架。这样，我们似乎可以将制度界定为人的行为规则的复合体。但是，实际上在有关的社会科学理论中，并不是所有的人都这样看待制度的含义。所以，下面我们首先分辨一下制度的这两种含义。(一)制度的两种含义社会科学家对制度的解释大体上可以分为两类：一类是把制度看做这些模式本身，另一类是把制度看做体现在这些模式中的规则。如社会学家斯宾塞、帕森斯等，偏重于人们的行为模式和社会关系模式本身，或这种行为模式和社会关系模式的集合，并且把这种社会关系或社会行为的模式化理解为社会结构，因此认为制度指的是履行社会功能的机构或一种社会结构成分，通过它们组织起了必要的社会活动，满足了社会的某种或某些需要。由于注重结构，而且把结构理解为可以具体把握的社会现象，像医院、学校、企业等组织就被说成是一种制度。另一些人更注重这些模式所体现的规则，如古尔德纳把制度看做是社会行为的标准化的方式，麦基弗和佩奇更明确地区分了制度和与其相应的社会结构(组织或群体)，认为制度是以群体活动为特征的活动程序得以建立的形式和条件。他们举例说，教会是一种社会群体，而宗教仪式就是它的制度。一个人可以属于一个社会群体，但永远不会属于一种制度。库利、戴维斯等则更明确地认为制度是大量规则的复合体，这些规则是由社会为了适应它的基本需要而建立起来的。经济学家在界定制度的含义时，也存在着类似的情况。在把社会互动过程比做一个博弈过程的前提下，一些经济学家把制度看做是重要的组织机构，如政府、大学、公司等，即把制度看做是博弈中的参与者；另一些经济学家，特别是新制度经济学家则认为制度应该是博弈的规则，如新制度经济学的重要代表人物之一...
