城市更新背景下北京市绿化隔离地区实施路径探索_刘杰.pdf

/2023.2 未来城市设计与运营32Urban Governance 城市治理城市更新背景下北京市绿化隔离地区实施路径探索 刘 杰 北京建筑大学城市经济与管理学院 一、绿化隔离地区形成背景北京市绿化隔离地区的提出要追溯到上世纪 50 年代末，当时为了响应党中央、毛主席提出的实现“大地园林化”的号召，防止大城市的无序扩张和“摊大饼式”发展，汲取如英国伦敦等世界大城市的发展经验和教训，同时受到田园城市、卫星城市理论思潮的影响，在“1958年版北京总规”中提出了缩小中心城区规模、中心城区建设用地采用“分散集团式”布局，划分若干集团，集团与集团之间采用绿化和农田进行分隔，至此，形成了绿化隔离地区的雏形。1958 年至今，自 1982 年版北京城市建设总体规划方案、1992年版北京城市总体规划、2004年版北京城市总体规划到新一轮总体规划北京城市总体规划（2016-2035 年）的四个版本的“城总规”分别对“1958 年版总规”提出的“分散集团式”布局进行了重施绿化，当时尚未形成大规模的瓦片经济，且绿色开敞空间较多，开展的试点比较少，基本不涉及农民拆迁安置等问题。第一阶段的问题尚未显现。（二）1994 2000 年，按“京政发 19947 号令”实施，进入试点实施阶段实施策略：对大片绿化用地面积已超过 30%的乡（镇）、村庄，可实行“绿化用地引入社会资本进行开发建设，再以开发建设获得收入进行绿地养护”“农民转居不转工”的政策，把房地产开发同旧村改造、实现绿化相结合。同时进行先行试点，将征为国有的土地划拨给乡村集体经济组织开发建设，再将开发建设的收益用于市区两级绿隔地区建设。存在问题：执行这一政策的前提是政府先要将集体土地全部征收为国有，此举受到很多方面的因素制约，如果土地不能顺利征为国有，后续工作将无法顺利开展。同时，申、肯定和延续，并结合特定时期的发展要求，分别对绿化隔离地区的规模和布局进行了调整和优化。二、绿隔地区实施策略和存在问题绿隔地区的实施离不开政策的引导，每一次政策的出台，均存在着当时特有的历史因素和特定的发展条件和要实现的目标、具体解决的实际问题。本文分别从以下四个阶段对出台的政策文件进行解读，剖析不同阶段绿化隔离地区实施的政策措施和存在的问题。（一）1993 年以前，按“京政发 199377 号”实施，为初始阶段实施策略：将农村集体土地全部征为国有，再通过五分之一用地的别墅开发带动五分之四的绿化用地的实施，是已知第一个采用项目开发带动绿化实施的政策文件，特点是采用全部土地征收的方式实施。存在问题：主要目的是为了实摘要：北京市绿化隔离地区是自 1985 年以来，实施“分散集团式”布局作出的重大战略部署，经过近 30 年的推进实施，在防止城市无序扩张、“摊大饼式”发展、城乡接合部地区农民搬迁安置、绿化实施、实现城市化方面取得了显著成效，但在不同实施阶段，也存在一定的问题，如何破解当前绿化隔离地区实施拆迁成本居高不下、绿地实施与养护费用逐年增加、区域内公服设施短板等问题，探索新的实施模式与实施路径，成为当前绿隔实施的重点。本文通过对不同实施阶段绿隔实施政策解读和剖析，总结实施经验和存在的问题，结合当前绿隔地区实施典型做法提出新的实施路径，用以解决实施资金等问题。关键词：北京；绿化隔离地区；政策；实施路径未来城市设计与运营 2023.2/33Urban Governance城市治理绿隔地区的建设资金全部来源于房地的开发建设，一旦房地产市场发生不可预期的变化，此政策将难以顺利执行。另外，此政策是采取项目捆绑绿地方式达到拆迁建绿的目的，在实施过程中采用分宗土地捆绑的模式实施，在捆绑实施过程中，为了快速实现城市化，达到资金回笼的目的，常常出现“建设用地”捆绑的“实施绿化用地”不均、“建设用地”捆绑的“待拆土地和待拆迁量”不均，导致实施绿化的地区遗留很多待拆迁的村庄，且区域内的“土地资源”有限，难以平衡剩余待拆迁任务和绿化任务。（三）2001 2007 年，按“京政发 200020 号令”及相关配套政策实施，进入大规模实施阶段实施策略：采用“只征建设用地不征绿地的模式”，对绿地的实施采用补贴的方式进行补偿。一方面是实施绿色产业政策，对超过100 亩的绿地，可实施 3%-5%的建设项目，通过扶持绿色产业项目带动绿地实施。另一方面，在农民自住房顺利建设的基础上，允许集体经济组织开发建设部分商品房入市销售，农民自住房屋和入市销售的商品房比例为 2 1，商品房销售所获取的收益全部用于农民拆迁补偿、新农村建设和绿地的实施。另外，在拆迁补偿过程中，农民安置房的建筑规模按人均 50 平方米进行核算，同时为了保障农民转居后的就业问题，允许集体经济组织按劳动力人均 50 平方米的标准建设绿隔产业用地，用以解决劳动力安置问题。存在问题：一是在对农民补偿过程中，采用“一刀切”的方式进行补偿，缺乏对不同区位地价和房价的综合考虑，对于农民的拆迁安置标准也未具体明确，一般由实施主体按国家和北京市的相关政策和经验自行确定，在实施过程中因北京市拆迁补偿安置标准的不断变化，加之北京房价快速上涨引起待拆迁人员的比价效应，绿地实施的拆迁安置成本大幅上涨，远超实施初期的预估，导致多数实施主体无法实现资金平衡，资金缺口大。二是在实际操作过程中，因实施主体资金缺口较大，无法实现资金平衡或因利益驱使，或因相关部门监管不力等因素，造成房地产过度开发，使农民安置房和上市商品房比例常常低于 2 1，有的可能出现农民安置房和上市商品房比例达到1 2 的现象，致使部分地区农民安置房规模减少，出现遗留大量待安置人口等问题。（四）2008 至今，出台“京政发 200817 号令”及相关配套政策，进入实施比较成熟的时期实施策略：根据不同地区的自身实际情况，按照“一村一策”方式对农民进行补偿，合理选择产业发展的用地模式，采用多种政策相结合。以“远近结合、以近为主、先易后难”等原则，逐步完成绿隔地区的重点任务，以集体、开发公司及土储中心为实施主体，通过原有政策、土储模式、财政支持等模式相结合，对个案进行处理，对部分“重点村、试点乡”实施特殊政策，根据实施模式，采用灵活的策略确定征地政策、转居政策及监管手段等。存在问题：政府与市场的职能划分模糊，尤其是在土地开发范围的界定上，项目开发的具体深度上、土地开发成本补偿等问题上容易出现纷争。在主体利益的驱动下，开发商将许多难实施的“包袱”甩给地方政府，导致地区发展建设中的配套公服设施以及旧村改造等问题难以解决。另外，开发商通常利用很少的土地、权属清晰的宗地作为开发载体，并未采用大范围的统筹开发模式进行农民搬迁安置和资金平衡等，不利于区域统筹协调。三、绿隔地区实施新路径探索结合当前各地区试点实施经验，总结历史经验和教训，创新性地提出以下四点实施新路径：（一）变项目统筹为区域统筹，以乡镇为单元统筹成本与收益的实施模式借鉴“王四营”的实施模式，变项目统筹为区域统筹，以乡镇作为整个实施单元，整合畸零地，统筹土地资源，通过统筹畸零地进行绿地与建设用地指标置换，提高土地利用价值。统筹实施成本与收益，采取先供先摊的模式，通过土储内土储外分别实施，满足改造资金需求。一是实行“先建后拆”的实施路径，解决互相钳制的误区，留出流转空间。二是通过先供先摊降低成本，在区域整体统筹平衡的基础上，采用审计结果进行先供先摊，分部分项释放指标，变一次性审批为过程管理。采用滚动的方式实施，/2023.2 未来城市设计与运营34Urban Governance 城市治理严格控制过程实施，核对校验资金平衡账，在完成减量的同时进行留白增绿，提高市场竞争力，提前收回成本，完成资金回笼。三是采用“资金变资产、趸交变分期、死钱变活钱”的方式，建立区域内超转人员保障基金，用保障基金投资集体产业用地，形成农民的长效资金收益来源，在确保超转人员的收入以及其他各类保障同等水平的前提下，超转人员费用支出由趸缴变分期可大大降低成本。（二）集体土地开发新模式利用集体经济组织现状存量集体建设用地，在确保集体资产和集体经济收益保值增值的基础上，完成住户安置以后，以占地方式，自主开发、科学规划、有序建设，形成长期稳定发展的集体产业园区。通过集体土地开发模式，一是投入资金较少、项目建设周期较短，提高集体土地集约利用水平。二是能够疏解大量非首都功能，实现产业结构“腾笼换鸟”，保证集体经济组织和农民的长远收益。三是可鼓励以镇集体经济组织自筹资金、村集体经济组织参股模式进行开发，最大程度保障集体利益。（三）复耕复垦与集体建设用地联动模式创新耕地保护与集体建设用地联动，统筹推进建设项目与土地整治项目提前挂钩安排指标，通过土地综合整治项目的实施，将集体建设用地腾退复垦为耕地，在乡镇范围内落实耕地占补平衡责任机制，促进集体土地资源的集约节约利用，实现土地资源与区域经济社会协调发展，推动绿隔地区减量增绿，同步解决项目耕地占补平衡指标问题，保障农民长远收益。（四）国有企业用地统筹实施模式绿化隔离地区内存在大量国有用地，借鉴石景山区内城建集团自有用地统筹实施模式，探索市属国企土地统筹利用的新路径，以棚户区改造的方式实施，通过“拆建分离、先供先摊”的方式统筹推进，最大限度节约时间及财务成本，利用上市地块回笼资金开展其余地块的拆迁安置、更新还绿及规划建设等工作，可有效降低周转费用，解决项目资金来源，减轻政府债压力，防范系统性风险。四、总结北京绿化隔离地区经历了近30 年的实施，在农民安置、产业发展及绿化美化等方面都取得了显著的成效，积累了宝贵的经验，一方面有效遏制了城市“摊大饼式”发展，提升了土地资源节约集约利用水平，增加了大规模的城乡绿色开敞空间，提升了区域生活品质和城市面貌，补齐了地区公共服务设施短板，改善了城乡人居环境。但同时，随着绿隔地区的实施，依然存在着旧村改造困难、房地产过度开发、实施绿化和养护资金缺口大、农民回迁安置与就业问题待解决等问题，随之带来的就是成本逐渐攀升，实施难度逐步加大等越来越多的挑战。希望通过本文实施新路径的提出，为未来北京绿化隔离地区的实施提供借鉴和参考。参考文献：1 李强,戴俭.规划制度安排与“绿带”政策的绩效:伦敦与北京的比较 J.城市发展研究,2005(6):32-35.2 杨小鹏.北京市区绿化隔离地区政策回顾与实施问题 J.城市与区域规划研究,2009(1):171-183.3 谭求.北京市第一道绿化隔离地区规划反思和探索 D.清华大学,2009.4 曾赞荣,王连生.“绿隔”政策实施下北京市城乡结合部土地利用问题及开发模式研究 J.城市发展研究,2014(7):24-28.5 郭昊.北京市绿隔村庄规划模式与政策研究 D.清华大学,2014.6 吴纳维,张悦,王月波.北京绿隔乡村土地利用演变及其保留村庄的评估与管控研究以崔各庄乡为例 J.城市规划学刊,2015(1):61-67.7 杨天姣,杨慧,刘青,程海清.北京市绿隔规划 30 年及相关政策分析 A.中国城市科学研究会、江苏省住房和城乡建设厅、苏州市人民政府.2018 城市发展与规划论文集 C.中国城市科学研究会、江苏省住房和城乡建设厅、苏州市人民政府:北京邦蒂会务有限公司,2018:90-97.8 董惠.新时期北京绿色空间体系规划策略 J.北京市城市规划设计研究院,2018.9 张磊.规划之外的规则城乡结合部非正规开发权形成与转移机制案例分析 J.城市规划,2018(1):107-111.10 柴浩放.城乡接合部地区的绿化隔离带建设实践以北京为例 J.智能城市,2021(17):107-108.11 刘青,杨天姣.新总规减量背景下一绿地区城市化探索以北京市朝阳区王四营乡 J.1 北京市城市规划设计研究院详细规划所;2 北规院弘都规,2021.12北京城市总体规划(2016-2035 年).