城市基层治理转型中的元治理...市“党建+物业”的案例研究_楼苏萍.pdf

东岳论丛Jan，2023 Vol44 No12023 年 1 月(第 44 卷/第1期)(Dong Yue Tribune)社会学研究 基金项目山东省社会科学规划研究项目“山东省基层社会管理和服务体系改革与创新研究”(项目编号:12DGLJ10)研究成果。作者简介 楼苏萍(1982)，女，管理学博士，山东大学政治学与公共管理学院副教授，硕士生导师，研究方向:地方治理、公共服务改革与社会政策;陈磊(1981)，男，山东大学政治学与公共管理学院博士生，研究方向:公共服务、社会治理研究。敬乂嘉:中国公共服务外部购买的实证分析 一个治理转型的角度 ，管理世界，2007 年第 2 期。吴晓林:中国的城市社区更趋向治理了吗 一个结构过程的分析框架 ，华中科技大学学报(社会科学版)，2015 年第 6 期。竺乾威:政府主导下的多方合作:集中体制下的治理创新 ，中国行政管理，2022 年第 1 期。Srensen E，Torfing J，“Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance”，PublicAdministration，Vol87，No2，2009:234258城市基层治理转型中的元治理 基于威海市“党建+物业”的案例研究楼苏萍1，陈磊2(1，2山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 2660237;1山东大学 国家治理研究院，山东 济南 250100)摘要 当前我国在多个领域正经历从以政府为中心的科层治理或以交换为基础的市场治理向多元合作的治理网络的转型。然而，治理转型并不是一个自发的过程，以执政党党组织与政府为代表的公共权威发挥着重要的掌舵作用。本文以公共权威与治理网络的关系为关注点，从元治理理论出发，以威海市城市治理实践为案例，探讨了物业管理从市场机制向多元治理网络转型过程中，公共权威如何通过具体策略作用于治理网络的建构与管理，从而实现治理绩效的提升。目前在各地实践的党建引领下的物业管理与社区治理的融合标志着城市基层治理的又一次重要转型，从元治理角度对这一转型进行解读与分析，不仅为治理研究中的政府作用的探讨提供了新的视角，同时有助于更好地探索治理转型中的公共权威可兹使用的元治理策略，以推动治理转型的成功与有效。关键词 治理转型;基层治理;元治理;公共权威;党建+物业 中图分类号 D638 文献标识码 A 文章编号 10038353(2023)01009008一、引言治理转型，或向“治理”的转型，是当代公共管理变革的核心。改革开放 40 余年来，我国治理转型实践在公共服务、基层社会等多个层面得以展现，以至于研究者判断“国家治理的模式发生了一个从原来的政府掌控到政府主导下的多方合作的变化”，对这一转型的解读及研究构成了当前政治学、公共管理学研究的重心。在研究层面，治理研究历经三十多年的发展，其焦点正在发生转移，正如有作者归纳的，如果说第一代治理研究的兴趣点在于描述形形色色的新治理形式、探讨其内在机制，第二代治理理论研究则着重于探讨规范力量与政治力量对治理网络的影响，以及如何促进治理绩效的提升。研究主题转变的一个重要原因是人们逐渐认识到治理转型很难被理解为是一个纯粹自发的或“自组织”的过程。事实上，“在治理转型中，政府既要有意识地下放或分散权力，同时又要具有较强的控09DOI:10.15981/ki.dongyueluncong.2023.01.010制力，以制定 道路规则 并监督实施，从而实现对权力的整合和一体化”。重新思考国家或公共权威如何发挥“掌舵”(steering)作用由此成为治理研究的重要命题。对于中国的基层治理转型而言，党政体制的“掌舵”作用尤其突出。对此，公共管理已有研究对政府为代表的公共权威在这一转变中的任务、角色及制度建设中的重要性展开了充分论述，积累了大量研究成果，然而这些研究要么聚焦于治理结构本身，体现为大量以社区治理模式为关键词的研究，要么重在关注治理变迁中的国家与社会关系，鲜有对治理转型及治理转型中公共权威是如何推动治理转型本身展开论述。本文认为，治理转型研究是当前治理研究的重要组成部分，而对治理转型的研究，特别需要关注国家与治理网络的关系，而不仅仅是国家与社会或国家与市场主体之间的关系。对国家与治理网络关系的关注正是元治理理论的出发点与核心。在论及治理与元治理的差别时，有作者指出“治理引发了人们对政治脱离政府与国家这一过程的关注，而元治理则聚焦于在治理体制下，政府保持影响、指挥和控制的具体实践过程”，因此元治理理论被认为有助于更好地认识治理背景下国家与政府干预策略与模式的变化。对元治理展开研究看似主题宏大，甚至难以入手，但正如前文所言，治理转型无处不在。为此，本文尝试选取城市小区物业管理从基于交换的市场治理向基于合作的网络治理转型的典型案例这一小切口，探究以党与政府为代表的权威力量在推动治理转型过程中的元治理角色与作用。课题组在 2020 年46 月间对威海市开展了两次集中田野调查，对该项工作发起单位负责人，市、区、街道层面的工作人员及部分物业公司负责人进行了深度访谈，走访了 3 个县区 6 个居住小区调查工作开展情况，并系统搜集了威海市相关的文件与工作报告，作为分析的资料来源。在展开案例研究之前，论文第二部分对治理中的公共权威进行了文献回顾，以此厘清元治理的概念及研究框架。二、治理中的公共权威:元治理研究文献综述元治理理论的兴起与治理研究的深入密切相关，元治理理论的早期倡导者们发现，正如存在市场失灵、政府失败一样，治理也绝非放之四海而皆准的灵丹妙药。为了应对治理失败，以杰索普为代表的研究者提出对治理中的国家角色进行重新思考，主张国家应承担起元治理的角色。类似地，以网络治理研究著称的欧洲学者索伦森和陶芬格认为，尽管由多主体构成的网络治理存在各方面的潜力，但同时也存在自身的消极性，并不能认为网络治理在本质上就是有效的或者民主的;网络治理的有效性和民主性需要通过综合使用弹性的、策略性的直接或间接的元治理工具，使其优势最大化，问题最小化。与杰索普、索伦森等重在从保障治理成功的角度讨论元治理略有不同，欧洲治理学者简库伊曼等则从治理的层次性角度展开对元治理的讨论。他们认为，治理活动存在层次性，这种层次性可以用三个19城市基层治理转型中的元治理徐勇:治理转型与竞争合作主义 ，开放时代，2001 年第 7 期。冯玲，李志远:中国城市社区治理结构变迁的过程分析 基于资源配置视角 ，人文杂志，2003 年第 1 期;何海兵:“国家社会”范式框架下的中国城市社区研究 ，上海行政学院学报，2006 年第 4 期;王巍:国家社会分析框架在社区治理结构变迁研究中的应用 ，江苏社会科学，2009 年第 4 期;卢学晖:中国城市社区自治:政府主导的基层社会整合模式 基于国家自主性理论的视角 ，社会主义研究，2015 年第 3 期;吴晓林，谢伊云:国家主导下的社会创制:城市基层治理转型的“凭借机制”以成都市武侯区社区治理改革为例 ，中国行政管理，2020 年第 5 期。例外有:李学斌，黄晓星:社区秩序形态的变迁与元治理秩序的形构 基于 Z 市两个住宅小区的案例研究，学术论坛，2021 年第 3 期。Whitehead M，“In the Shadow of Hierarchy:MetaGovernance，Policy eform and Urban egeneration in the WestMidlands”，Area，2003，35(1)鲍勃杰索普:治理与元治理:必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性 ，国外理论动态，2014 年第 5 期。Srensen E，Torfing J，“Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance”，PublicAdministration，2009，87(2):234258同心圆来表示，从边缘到中心分别是处理日常事务的一阶治理、就条约体系、规则、权利、法律、规范、作用和程序作出制度安排的二阶治理以及通过设定和应用规范性治理原则来影响、约束并评价整个治理活动的三阶治理，即元治理。元治理是治理的重要组成部分，它之所以重要，是因为它“规定了价值观、规范和原则的优先次序，由此可以形成和评估治理。”元治理中的“元”，并不一定指代国家，而是针对其在治理层次体系中的基础性。荷兰学者路易斯慕利门则认为元治理“是一种产生某种程度的协同治理的手段(方法)，通过设计和管理科层治理、市场治理和网络治理三种治理模式的完美组合，以期实现对公共部门机构的绩效负有责任的公共管理者(元治理者)来说是最好的结果。”在他看来，元治理涉及对治理形式及其组合的选择。虽然以上作者在理解治理、为何需要元治理以及元治理的主体等方面略有不同(见表 1)，但是，元治理都指向了强调多中心的治理机制自身的不自足性，主张对治理的去魅;其次，不同途径事实上都视“元治理”为实现成功治理的重要方面。由此，元治理理论总体上并不认为网络治理或强调多主体合作的治理是一个自主自洽的“自组织体系”，公共权威应退出;相反，元治理理论认可并主张公共权威对治理网络的掌舵作用;从一定意义上说，“在科层阴影下运作”也许是治理实践的现实与必然。表 1理解元治理的四种途径视角何为治理为什么需要元治理元治理主体回应“治理失败”的元治理自组织治理治理也会失灵，需要国家的元治理加以平衡与协调国家/政府绩效改进工具的元治理网络化治理治理网络不一定有效或民主，需要元治理工具来改进政治和行政权威居于治理层次核心的元治理互动式治理治理具有层次性，需要元治理对价值观、规范和原则的优先次序做出界定所有的治理主体作为治理之组合的元治理科层、市场与网络的组合寻求最佳治理结果公共管理者资料来源:作者根据文献整理那么，应如何梳理与评估公共权威的元治理活动呢?元治理研究的先驱杰索普，归纳了元治理中的公共权威的角色与原则，产生了重要影响，但总体上趋向概念化与抽象化，对指引元治理实证研究价值有限。索伦森和陶芬格从治理网络的进路出发探讨元治理的操作化理解。他们认为治理网络的核心价值在于其治理有效性与民主性，而公共权威的元治理活动正是以实现网络治理的民主性与有效性为目标。因而，针对治理网络中可能出现的影响有效性与民主性的问题，公共权威可以采取以下四种元治理策略:一是治理网络设计(design)，通过影响网络的范围、角色、构成和制度过程来实现;二是治理网络构造(framing)，通过决定治理网络的政治目标、财务条件、法律基础和话语体系来实现;三是网络管理(management)，通过提供不同类型的有形或无形的资源和输入，解决冲突，赋权特定行为主体，降低交易成本等来实现;四是网络参与(participation)，通过影响治理网络的政策议程、可能的选项和决策前提以及经协商达成政策结果来实现。29东岳论丛Jan，2023 Vol44 No12023 年 1 月(第 44 卷/第1期)(Dong Yue Tribune)Kooiman J，Jentoft S，“MetaGovernance:Values，Norms and Principles，and The Making of Hard Choices”，Public Ad-ministration，2010，87(4):818836Meuleman Louis，“Metagoverning Governance StylesBroading the Public Manager s Action Perspective”，in Jacob Torfingand Peter Triantafillou，Interactive Policy Making，Metagovernance and Democracy，ECP Press，2011Srensen E，Torfing J，“The Democratic Anchorage of Govern