城市更新：已有进展、待破解难题及政策建议.pdf

THEME FORUM2|专题论坛摘要：随着经济发展水平提升、产业结构变迁以及城镇化进程的放缓，越来越多的城市正在由增量建设为主向存量提质为主转变。城市更新是新时期推动城市发展方式转变和人民城市建设的必然选择。但由于长期以来我国城市建设的各项政策和制度都围绕城市新建展开，城市更新仍以地方自发探索为主，实践中面临诸多体制机制瓶颈。建议顺应城市发展方式转变的要求，出台国家层面的城市更新指导意见，完善城市更新项目实施管理机制，健全城市更新协商共治和公众参与机制，创新城市更新投融资模式，有效有序实施城市更新行动。关键词：城市更新；机制瓶颈；公众参与；投融资模式DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.001编者按：本期专题论坛的主题是“推进城市更新 建设美好城市”。共有13位专家学者分别从城市更新的已有进展、国际大都市城市更新的趋势、大都市非建制镇社区改造的历史欠账、政府数字化转型背景下城市土地空间绩效的提升、城中村生活性街道人居环境的品质等方面入手，研究分析城市更新的待破解难题、国际创新先进中心的发展经验、非建制镇社区服务周边乡村和产业发展的定位方向、城市产业与空间精准有效匹配的路径、市民在不同街道中的空间感知特征等问题，针对性地提出完善城市更新项目实施管理机制、推进科技创新与城市更新深度融合、强化大都市非建制镇社区改造的分类分级规划引导、推动政府治理理念的革新与体制的重塑、优化城市老旧居民区生活性街道的活力设计等建议措施。城市更新：已有进展、待破解难题及政策建议文 任荣荣 中国宏观经济研究院投资研究所研究员当前我国城市发展已进入新时期，经济发展水平提升以及工业化、城镇化进程推进，对城市空间载体的改造重构及功能提升提出客观要求。2019年12月的中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念，提出加强城市更新和存量住房改造。2020年10月，国家“十四五”规划纲要明确提出实施城市更新行动，并将其作为推进新型城镇化的一项重要内容。2021年，城市更新首次写入政府工作报告，正式提升为国家战略。党的二十大报告提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”城市更新是当前推动城市发展方式转变和人民城市建设的必然选择，是实现城市高质量、可持续发展的必由之路。一、我国现阶段实施城市更新的紧迫性和必要性（一）城市更新的概念内涵城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发建设过程，是21世纪备受关注的城THEME FORUM专题论坛|3市发展与规划议题，1涉及领域较多且文献量较大。已有对城市更新的研究主要源于实践，这也使得其概念内涵随着城市发展而不断丰富。Robert和Sykes（1999）在总结已有城市更新研究和实践的基础上，将城市更新定义为“一种综合协调和统筹兼顾的目标和行动，这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动引导着城市问题的解决，寻求持续改善亟待发展地区的经济、物质、社会和环境条件”。2国内对城市更新的定义最早可追溯到20世纪80年代，有关文献中经常使用的概念有旧城改造、旧城更新、有机更新、城市再生、城市复兴等，2000年以来城市更新才被广泛使用并谈论。3综合国内外已有研究，本文认为，城市更新的概念可有广义和狭义之分。广义的城市更新是从城市发展层面进行定义，是指不断改善城市建成区物质空间形态、经济社会结构和人居环境质量，实现城市可持续发展的一项综合战略行动。狭义的城市更新是从实践项目层面进行定义，是指对城市衰退片区，通过拆除重建、综合整治、保护保育等方式改善物理环境、恢复经济社会活力的目的性行为。4可见，城市更新不是简单的对建筑物和设施环境的升级改造，而是从经济社会发展全局考虑的一项系统性工程，有其内在驱动力。这也意味着，城市更新不是一个全面铺开的行动，不同城市基于发展阶段的差异将有阶段性侧重。发达国家经验表明，城市更新历程大致可归纳为起步阶段、探索发展阶段、深入发展阶段、成熟稳定阶段等四个阶段，与经济发展水平和工业化进程之间表现出较强的相关性。4（二）我国现阶段实施城市更新行动的客观要求2015年，中央城市工作会议时隔37年再次召开，标志着我国城市发展进入新时期。推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，成为我国未来城市发展的战略选择。城市更新是现阶段城市发展提效率、促转型、强治理的客观要求。一是存量建设用地利用效率提升的要求。过去三十余年，我国城镇化快速推进，城镇化率由1978年的17.9%提升至2022年的65.2%，这一过程中，城市建成区面积快速扩张，建成区存量土地利用效率普遍偏低，各地不同程度存在着城市内部用地结构不尽合理、过度开发与低效闲置用地并存等不合理现象。5根据中金研究部（2022）基于中国科学院地理科学与资源研究所对主要城市主城区的建筑物卫星投影数据的计算，约39%的存量土地（不包含公共绿地、路网水道和未被开发土地）建筑物高度在2层以下；其中，广州和北京的比例更高，超过50%。6通过城市更新盘活存量土地资源、提升建设用地利用效率的必要性凸显。这也是破解城市发展中土地资源瓶颈约束的重要路径。二是产业转型升级对城市空间重塑的内在要求。未来一段时间，我国将由工业化后期逐步迈入后工业化时代，产业结构变迁和现代产业体系的构建对城市空间结构与能级提升提出更为迫切的需求。城市更新是满足新技术、新产业、新业态、新模式对新经济空间需求的必要途径，并成为带动经济发展方式转变、产业结构调整升级的一个重要突破口。在国际金融危机影响下，2009年深圳在全国率先提出“城市更新”概念，走出了一条通过城市存量空间结构重塑有效推动产业转型升级的成功路径。三是未来城市建设方式的转型方向。经济发展水平、产业结构变迁是决定城市更新的内在驱动力，从发达经济体城市更新的经验规律看，当人均GDP超过1万美元、经济发展进入后工业化阶段，城市更新将在城市开发建设活动中成为主导。此外，城市开发边界的划定和新增建设用地总量的控制将倒逼城市采取存量优化提升发展模式，对既有建设用地和存量城市空间的更新再利用在城市开发建设活动中所占比重将逐步提升。目前部分经济发达城市已进入存量土地供应为主的阶段。深圳、东莞、珠海等珠三角地区城市，2016年以来土地供应计划中存量用地占比在70%左右，北京的比例在55%左右，南京、温州、海口、三亚等城市的比例也超过50%。四是落实人民城市建设理念的要求。党的二十大报告对打造宜居、韧性、智慧城市的提法，为我国城市未来发展指明方向。城市更新不仅代表着城市建设方式的转变，也代表着城THEME FORUM4|专题论坛市建设理念的转变，更加强调城市发展中的协商共治和公众参与，强调增加城市建设中的居民参与感、获得感、幸福感，对完善城市治理体系、提高城市治理能力提出新要求，对健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能具有重要意义。二、城市更新已有政策内容与地方探索（一）国家层面相关政策目前各地在实践过程中执行的与城市更新相关的国家层面的政策主要有三个文件。一是2017年3月住房和城乡建设部出台的关于加强生态修复城市修补工作的指导意见（建规201759号），以改善生态环境质量、补足城市基础设施短板、提高公共服务水平为重点，致力于转变城市发展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力。同年，住房和城乡建设部先后公布了三批共58个城市双修试点城市（见表1）。二是2020年7月国务院办公厅印发的关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见（国办发202023号），旨在改善居民居住条件，推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。2020年12月以来，住房和城乡建设部先后印发了六批城镇老旧小区改造可复制政策机制清单，围绕工作统筹协调、项目生成、资金合理共担、社会力量参与、金融机构支持、动员群众共建、项目推进、存量资源整合利用、小区长效管理等“九个机制”，总结地方具体做法。三是2021年8月住房和城乡建设部出台的关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科202163号），要求城市更新坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，同时明确了四个方面的指标，即原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%、原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2、城市更新单元（片区）或项目居民就地就近安置率不宜低于50%、城市住房租金年度涨幅不超过5%。同年11月，住建部发布关于开展第一批城市更新试点工作的通知，启动首批21个试点城市，为期2年，涵盖东、中、西、东北不同区域，一二三四线不同能级城市（见表1）。（二）地方实践探索我国城市更新起步于20世纪80年代的旧城改建，但之后随着城镇化快速发展，外延式扩张模式在城市发展中占主导。2009年，以广东省实施“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造为标志，地方开始对城市更新进行系统探索。之后，相继有40多个城市出台了城市更新实施办法、实施意见或专项实施方案等地方性法规文件。7截至目前，全国有一个省和三个城市从立法层面出台了城市更新条例，分别是辽宁省城市更新条例（2022年2月1日正式实施）、深圳经济特区城市更新条例（2021年3月1日正式实施）、上海市城市更新条例（2021年9月1日正式实施）、北京市城市更新条例（2023年3月1日正式实施）。从已有实践来看，城市更新的内容涵盖了城中村改造、棚户区改造、老旧小区改造、表1 城市双修与城市更新试点城市名单试点城市城市双修第一批：三亚市（1个）第二批：福州市、厦门市、泉州市、张家口市、开封市、洛阳市、西安市、延安市、南京市、宁波市、哈尔滨市、景德镇市、荆门市、呼伦贝尔市、乌兰浩特市、桂林市、安顺市、西宁市、银川市（19个）第三批：保定市、秦皇岛市、包头市、兴安盟阿尔山市、鞍山市、抚远市、徐州市、苏州市、南通市、扬州市、镇江市、淮北市、黄山市、三明市、济南市、淄博市、济宁市、威海市、郑州市、焦作市、漯河市、长垣县、潜江市、长沙市、湘潭市、常德市、惠州市、柳州市、海口市、遵义市、昆明市、保山市、玉溪市、大理市、宝鸡市、格尔木市、中卫市、乌鲁木齐市（38个）城市更新第一批：北京市、唐山市、呼和浩特市、沈阳市、南京市、苏州市、宁波市、滁州市、铜陵市、厦门市、南昌市、景德镇市、烟台市、潍坊市、黄石市、长沙市、重庆市渝中区、重庆市九龙坡区、成都市、西安市、银川市（21个）资料来源：住房和城乡建设部网站。THEME FORUM专题论坛|5老旧工业片区转型升级、传统商圈提档升级、环境治理和生态修复、历史街区保护等多个方面，更新内容经历了从以改善硬件设施的物理环境整治为主向满足高质量发展要求的系统性多维度转变。早期多数城市的更新内容有不同侧重，或限于旧城镇、旧厂房、旧村庄为主的“三旧”改造，或以短期行动计划实施某一方面的更新改造。近年来，部分城市从提升城市整体功能、促进城市高质量发展的角度对城市更新进行了相对系统的政策体系设计。在更新方式上，城市更新由早期的拆除重建为主转向拆除重建、综合整治、保护性修缮等多种方式并重。以深圳为例，在“三旧”改造早期主要采取拆除重建的方式，通过整村搬迁、复建安置房的方式实施旧村改造。“十三五”以来，深圳市结合城中村的实际情况，通过城市更新五年专项规划对城中村用地实施分区分类管理，在2019年出台的深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）中将55平方公里现状居住为主的城中村划入综合整治分区，明确规定不得进行大拆大建，鼓励开展以完善公共配套、改善居住环境、消除安全隐患为主的综合整治模式，形成了以福田区水围村柠盟人才公寓、龙华区元芬村“微棠社区”为代表的城中村改造成保障性租赁住房项目。在组织实施上，城市更新强调规划引领、政府统筹，少数城市成立了城市更新专职机构。各城市更新实施办法或意见中都要求通过城市更新单元规划、更新片区划定等方式实施，突出规划引领作用。目前，深圳、东莞、佛山、上海四个城市成立了市级层面的城市更