多元主体参与黄河流域生态环境修复的困境与纾解_王宗涛.pdf

收稿日期:20220804基金项目:国家社会科学基金资助项目(20BGL226);教育部哲学社会科学研究重大课题(18JZD047);中国矿业大学“双一流”建设文工渗透项目(CUMTSYLWG202301)作者简介:王宗涛(1995)，男，河南濮阳人，硕士研究生，研究方向为流域治理、流域立法通信作者:王勇(1975)，男，江苏淮安人，教授，博士，研究方向为流域治理、河长制E-mail:455639584 qqcom【黄河流域生态保护和高质量发展】多元主体参与黄河流域生态环境修复的困境与纾解王宗涛1，王勇2(1温州大学 法学院，浙江 温州 325035;2中国矿业大学 马克思主义学院，江苏 徐州 221000)摘要:大力推进全流域生态环境修复是实现黄河流域高质量发展的重要前提，黄河流域的跨域性及生态环境系统的复合性决定了开展流域生态环境修复需要多元主体共同参与。为了给黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施提供参考，基于公共物品理论、协同论、权利义务论等，对黄河流域生态环境修复现状进行分析，并就多元主体参与黄河流域生态环境修复所处困境提出纾解之策。当前，黄河流域生态环境修复模式是以政府为主体的“碎片化、点对点”修复，处于多元主体协同配合机制缺失、修复主体的责任划分标准缺失、多元主体参与生态环境修复保障机制缺失的困境，造成“政府主动、企业被动、公众不动”的乱象。纾解之策:明确主体定位，扩大多元主体范围;明确责任划分原则，厘清各主体责任;健全激励机制和监管机制、建立生态环境修复资金来源保障机制，为流域生态环境修复提供强力支撑。关键词:生态环境修复;责任主体;激励机制;监管机制;保障机制;资金来源;黄河流域中图分类号:X1714;TV8821文献标志码:Adoi:103969/jissn10001379202307004引用格式:王宗涛，王勇多元主体参与黄河流域生态环境修复的困境与纾解 J 人民黄河，2023，45(7):1923，57Dilemma and elief of Multi-Subject Participation in Ecological estoration in the Yellow iver BasinWANG Zongtao1，WANG Yong2(1Law School of Wenzhou University，Wenzhou 325035，China;2College of Marxism，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221000，China)Abstract:Vigorously promoting the ecological environment restoration of the whole river basin is an important prerequisite for realizing thehighquality development of the Yellow iver Basin The cross-domain nature of the Yellow iver Basin determines that the ecological envi-ronment restoration of the river basin needs the participation of multiple subjects In order to provide reference for the implementation of eco-logical protection and highquality development strategy in the Yellow iver Basin，the current situation of ecological environment restorationin the Yellow iver Basin，based on the theory of public goods，coordination，rights and obligation was analyzed and put forward solutions forthe difficulties of multiple subjects participating in the ecological environment restoration of the Yellow iver Basin At present，the Yellowiver Basin ecological environment model was the government as the main body of“fragmentation and pointtopoint”repair，in the dilem-ma of the lack of multiple subject coordination mechanism，the lack of responsibility division standard of restoration subjects and the lack ofmulti-subject participation guarantee mechanism of ecological environment restoration，resulting in the chaos of“government initiative，enter-prises passive and the public was not moving”The proposed solutions are to clarify the subject positioning，expand the scope of multiplesubjects，clarify the principle of responsibility division，clarify the responsibilities of each subject;improve the external incentive mechanismand scientific supervision mechanism，establish the fund source guarantee mechanism for ecological environment restoration and providestrong support for the ecological environment restoration in the river basinKey words:ecological environment restoration;liability subject;incentive mechanism;supervision mechanism;guarantee mechanism;source of funds;Yellow iver Basin习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调“治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展”1。大力推进全流域生态环境修复是实现黄河流域高质量发展的重要前提。黄河作为我国第二大河，跨 9 个省(区)，其跨域性及生态环境系统的复合性决定了开展流域生态环境修复需要多元主体共同参与。本文基于公共物品理论、协同论、权利义务论等，对91第 45 卷第 7 期人民黄河Vol45，No72023 年 7 月YELLOWIVEJul，2023黄河流域生态环境修复现状进行分析，就多元主体参与黄河流域生态环境修复所处困境提出纾解之策，以期为黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施提供参考。1黄河流域生态环境修复多元主体参与的理论分析11内涵界定黄河流域生态环境系统是以水为纽带，由自然、经济、社会等要素构成的复合系统2，其复合性决定了开展流域生态环境修复工作需要多元主体(政府、企业及公众等)的共同参与3。黄河流域生态环境修复是指以黄河水为媒介，以退化、受损的流域生态环境系统为修复对象，以促进黄河流域上、中、下游协同发展为目的，针对不同区段的生态系统退化、受损问题，有针对性地采取措施，使流域生态环境逐步得到恢复。黄河流域生态环境修复成果将惠及整个流域，体现受益对象多元化的特征。与多元化受益主体相对应，流域生态环境修复的责任主体(参与主体)亦应多元化(上至国务院及各相关部委，下至流域内各县级人民政府、企业及社会公众等)。在多元主体参与黄河流域生态环境修复的进程中，上、中、下游不同主体就流域生态环境修复所产生的公共利益趋同是协同修复的驱动力量，生态环境修复工作中相对明晰的主体履职标准具有关键作用，完善的激励机制、监管机制、资金来源机制等则是多元主体参与生态环境修复的重要保障。12理论基础121公共物品理论传统经济学意义上的公共物品是指兼具消费的非竞争性与非排他性的物品。就黄河流域生态服务来看，其是一种典型的跨域性生态产品，具有明显的公共外部性与空间外部性特征4，这意味着流域内所有主体无须付出过多的成本或代价，就可享受到包括清洁空气、洁净水在内的生态公共物品的巨大惠益。流域生态环境的维护需要投入一定的成本，理性的个体出于牟利心态，往往不会主动参与流域生态环境修复，反而期望通过集体或他人的行动来坐享其成，从而导致“公地悲剧”的发生。因此，欲从根本上解决流域生态系统退化问题，须调动流域内多元主体参与生态环境修复工作的积极性。122协同治理理论协同治理是具有不同利益主张的主体围绕某些利益冲突进行调和与合作的过程，是当代社会公共管理职能社会化的结果5。在黄河流域生态环境修复工作中，政府、企业、社会公众都应是责任主体，多元化协同所产生的耦合效应决定了黄河流域生态环境修复必然需要多元主体参与。明确多元主体的范围及权责是解决多元主体利益争端的前置要件，因此明确多元主体参与黄河流域生态环境修复的范围、履职标准及履职保障机制等，是多元主体开展协同、合作的前提。123权利义务一致理论没有无权利的义务，也没有无义务的权利6，任何权利主体在行使权利的同时必须履行相应的义务。黄河流域生态环境修复主体是流域生态服务权益的直接或间接享用者，黄河流域各主体参与流域生态环境修复是其在享用多元化生态服务权益的同时应尽的义务。多元主体积极履行生态环境修复义务是其能够持续享用良好生态服务权益的前提。在生态文明时代，人们对流域生态服务权益的重视，不仅是对法律上权利义务要求的回应，而且是一种道义上整体责任观的体现。多元主体积极主动参与黄河流域生态环境修复，是其自觉履行生态环境修复义务的表现，亦是整体责任观在黄河流域生态环境修复中的体现。2现状检视与实践困境21现状检视党的十八大以来，在党中央对生态文明建设的重视力度不断加大的背景下，黄河流域生态环境修复取得了巨大成效7，但由于历史“欠账”较多且流域生态环境复杂多变，因此现下仍存在诸多亟待解决的问题。当前，国家既有涉水法律将流域生态环境修复的主体界定为中央政府及地方政府(见表 1)，使流域生态环境修复工作处于“政府主动、企业被动、公众不动”的困境8。就黄河流域而言，生态环境修复模式是以政府为主体的“碎片化、点对点”修复，这种整体效果有限的生态环境修复模式是对环境公平责任原则的违背。企业在生产过程中不达标排污等是破坏流域生态环境的重要原因，因此企业应是流域生态环境修复的最大主体而不是参与者9，政府应是流域生态环境修复的管理者。政府与企业承担流域生态环境修复责任的严重错位，导致流域生态环境修复进程中“企业负责，政府买单”的乱象频频发生，如松花江重大水污染案件就是典型案例之一。在相关司法案件中，法院依法判决企业或者个人承担生态环境修复责任，但是个人或企业在履行部分出资义务后，并未缴纳生态02人 民 黄