从合作共建到政府主导_澳门公屋供应模式与居住治理_娄胜华.pdf

港澳研究2023 年第 1 期41从合作共建到政府主导：澳门公屋供应模式与居住治理娄胜华朱泽华*摘要澳门公屋供应经历了从合作共建到政府主导的过程，现行由政府主导公屋供应并建立的“五阶梯房屋”供应体系有助实现“居者有其屋”，却存在着公屋供应不足及公屋质量问题，且阶梯之间缺乏流动机制，经屋、夹屋及市场房屋之间互不贯通。因此，澳门的房屋政策取向应该以满足居住问题治理为导向进行完善，考虑结合公私合作共建等模式而形成多元供应模式，实现多目标、多梯度的房屋保障体系，从而达到“居者适其屋”的居住治理目标。关键词公屋供应合作共建政府主导居住治理澳门中图分类号D669.7文献标识码A文章编号1000-7687（2023）01-0041-10一、引言自古以来，人们就针对房屋提出了种种美好的期许，杜甫的一句“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”，道尽了普通人的苦楚与追求，拥有一套房子，是现代很多家庭甚至几代人为之奋斗的目标。出于让各阶层的居民都能安居乐业的意图，各国(地区)政府相继推出了诸多公共房屋供给低收入人群的政策，但是，公屋政策在实际实施以及运行过程中却遇到了种种问题。在美国，上世纪中叶政府兴建的资助性保障住房在一定时期后逐渐变成了贫穷、暴力、种族隔离、无序的代名词，许多住房不得不再次拆除；在韩国，购房金额和公共房屋租金日益上涨，政府调控不力，甚至爆出负责公共房屋的政府职员出现集体炒地事件；在中国香港，公屋私有化政策让公共房屋成为可炒作的商品，面向低收入人群的房源供不应求，对中产阶级来说，扩大公共房屋规模，造成市场房屋价格下跌的后果难以承受；在中国澳门，同样也面临一些现实问题，例如石排湾、湖畔大厦、业兴大厦及居雅经屋曾发现一些房屋存在质量问题，公屋质量问题因而成为社会各界讨论的焦点*娄胜华：澳门理工大学人文及社会科学学院教授；朱泽华：澳门理工大学人文及社会科学学院博士研究生。本文系澳门基金会资助课题“澳门社会治理案例研究”（批准文号：1875/DC/2022）的阶段性成果。42话题。那么，面对居民迫切的现实住房需求，澳门特区政府如何明确居民需求的合理性，并改进政策以促进居民居住福利呢？二、澳门公屋供应模式发展：从各方共建到政府主导目前，澳门的公共房屋分为夹心房屋、经济房屋、社会房屋与长者公寓，而实际供应中，仅有经济房屋与社会房屋两类。社会房屋是以廉价出租的形式给予澳门低收入居民或有特殊困难者居住。经济房屋是以低于市场价格卖与澳门较低收入家庭。二者均以保障居民的基本居住权益为目标。实际上，为了应对居民对改善居住条件的不同需求，澳门特区政府在过去建立起了以实物资助形式建立公共房屋与以补贴形式资助居民租买房屋的两种方式助力居民解决房屋问题。其中，公共房屋包括社会房屋及经济房屋；补贴计划则包括“自置居所贷款利息补贴制度”、“四厘利息补贴”、“自置居所信用担保计划”及“社会房屋轮候家庭住屋临时补助发放计划”。截至目前，只有“四厘利息补贴计划”于 2002 年结束，其余计划仍在实施。以上资助方式和计划的多样性丰富了澳门低收入与困难群体的居住选择，也能较好地覆盖有房屋需要的群体。不过，就现实情况来说，在各类房屋计划中，公共房屋供应计划仍是当下最直接且成效最快的办法，也是澳门民众最关心的议题。在澳门，公共房屋的历史由来已久，最早可以追溯到澳葡政府时期，距今已有数十载。期间，各项政策不断完善，从起初发展至今，澳门公共房屋供应逐渐形成了“从各方共建到政府主导”的政策取向。（一）公屋供应源起：各方共建公屋救济难民据史料记载，澳门社会房屋始于上世纪 20 年代，澳门台山贫民木屋区发生大火，约有 2000人流离失所。为了安置灾民，政府带头、各方慈善机关筹款，共同兴建了多栋廉租平屋供给灾民居住，形成了有社会房屋性质的平民屋村台山巴波沙坊。后来，政府又于 1932 年在内港填海开拓形成的海心沙洲筷子基上修建 14 座两层砖瓦平民屋用作社会房屋，取名“五二八坊”。该坊房屋先由工务局管理，后由公共救济总会管理。澳门的社会房屋起源于多方对于灾民的临时救济，后续在政府的引导下社会各界自发筹集资金建立社会房屋，至 1949 年，陆续建成 23 座共711 个居住单位。到 20 世纪 60 年代，政府、社会各界贤达以及慈善团体纷纷资助建造社会房屋，其中有祈望村、石排湾屋邨、氹仔平民新邨以及罗必信夫人大厦等合计 300 多个单位，相继提供给低收入或有困难的居民居住。形成了早期澳门公共房屋“各方共建社屋救济难民”的局面。（二）公屋供应发展：政商共建经屋供应市场澳门最早在 1980 年提出经济房屋设想，此时澳门经济进入高速发展时期，随着外来资金与 王于渐等：澳门公共房屋政策研究，香港：香港大学香港经济研究中心；澳门：澳门大学，2010 年，第 34 页。娄胜华：澳门房屋政策取向：从安全网到适度福利化，行政2008 年第 2 期。吴志良：澳门编年史第五卷，广州：广东人民出版社，2009 年，第 2513 页。澳门特别行政区政府房屋局：公共房屋发展史，http:/www.ihm.gov.mo/chi/database/history，最后访问时间：2023 年 1 月 9 日。43劳动力大量涌入，土地与房屋价格激增，给部分居无定所的民众带来很大的困扰。鉴此，1980年 8 月，政府推出了经济房屋政策，立法会制定了有关规范经济房屋制度的第 13/80/M 号法律。但是，由于没有提出与经济房屋政策相配套的系统措施，导致了炒卖经济房屋等乱象发生，实际上挤压了居民的购房空间。直到 1984 年，新一届澳门政府推出了新的房屋政策与具体措施，并颁布第 124/84/M 号法令，制订了有关经济房屋发展的总规章。规章通过澳门政府与私人开发商合作，给开发商提供免税、批地的优惠从而获得开发商的房屋回馈，同时给本地居民提供购房补贴，压低经济房屋价格协助低收入居民实现“居者有其屋”。1985 年以后，政府与多家私人开发商签署了十余份协议，兴建 10000 至 15000 个售价约为市场六成的经济房屋。其时，政府不仅推行了经济房屋政策，同时推进了社会房屋的立法工作，并通过 1988 年 8月 6 日第 69/88/M 号法令建立了社会房屋制度。1985 年至 1992 年间，澳门一共建设了 1492 个单位的社会房屋供条件困难的市民租居。另外，为了保证居住者的权益，还兴建了临时房屋中心供其居住。之后，有关法例又经 1990 年到 1993 年间几次修订，澳门公共房屋政策逐渐完善。受回归前房地产泡沫破灭的影响，回归后的澳门特区政府在一段时间内停建公共房屋，不过，公共房屋法令得以沿袭。从 1980 年到 2007 年，澳门累建社会房屋 4829 个居住单位、经济房屋 24337 个居住单位。上世纪八十年代，澳门公共房屋供给的目的从早期的慈善救济演变为了保障贫困或低收入群体的居住权利，甚至允许一部分低收入居民享有社会发展带来的土地上涨的收益权，澳门公共房屋供给表现出了多元化特征。不仅出现了针对澳门低收入居民租居的社会房屋，还出现了针对新移民租居的临时房屋中心以及供给低收入居民限期但期满后允许买卖的经济房屋。在广大居民无力购买私人房屋的背景下，政府采用与开发商合作的形式以较高效率解决了房屋供应问题，为收入较低的群体提供了物美价廉的经济房屋，形成了“政商共建经屋供应市场”的局面。（三）公屋供应现状：政府主导公屋供应市场回归以后，在中央政府支持下，澳门实行博彩业有限开放经营政策，加上内地居民“个人游”政策实施，推动澳门经济迅速复苏与繁荣。在此背景下，人口增长、外资涌入和房屋供应不足等因素的共同作用，导致市场上的楼价不断飙升并严重超过了中低收入市民的负担能力，因此，民间又响起了重建公共房屋的呼声。为了回应市民的迫切需求，特区政府于 2005 年到 2008年度施政报告中相继提出公屋建设计划，数目陆续增加至 1.9 万个单位。同时，特区政府以杜绝利用经屋谋利而要反映公共房屋真实功能为由，强调政府要掌握公屋建设的主动权，改变公共房屋政商合作兴建模式。规划首个由特区政府全资兴建的经济房屋 TN27 地段的 2703 个单位。该兴建模式改变了自上世纪八十年代以来，政府通过房屋发展合同与房屋开发商合作兴建公共房屋的供应模式，标志着政府主导公屋供应市场模式的初步形成。澳门公共房屋制度的起源和完善，正报，http:/.mo/dailynew s/150320.html，最后访问时间：2023 年 1 月 15 日。回归以来澳门住房市场基本情况，人民网，http:/ 年 1 月 15 日。澳门特别行政区政府：澳门特区政府 2009 年财政年度施政报告，https:/www.gov.mo/zh-hant/content/policy-address/year-2009，最后访问时间：2023 年 2 月 15 日。44澳门特区政府 2007 年至 2021 年建成经济房屋单位 12626 个，目前全澳共有 36963 个经屋单位，在建及规划中的单位有 23950 个；新建社会房屋 10208 个单位，可入住总量有 15037 个，加上 2100 个在建单位及 4050 个规划中的单位，一些学者预测未来可供应公共房屋的数量能够有效满足需求。针对澳门居民对有房可居的要求，澳门特区政府于 2022 年 1 月表示，在不影响现有公共房屋建设所需用地的前提下，未来五年拟规划兴建夹心房屋 7000 至 10000 个单位，以及推出长者公寓先导计划拟建 1815 个单位。特区政府拟通过五阶梯房屋规划，满足澳门居民的基本居住需求。回顾澳门公共房屋的发展历程，公共房屋供应模式经历了从“各方共建公屋救济难民”发展到“政商共建经屋供应”再到“政府主导公屋供应”的转变。从保障群体和目的来说，由早期对灾民的慈善救济转向发展时期对贫困或低收入群体的居住权利保障，最后形成了五阶梯房屋规划对全体澳门居民的多元化需求保障的现状。从政策进程来看，澳门政府的公共房屋政策，从无到有，逐渐趋于完善。总的来看，按照特区政府的预期规划，于 2030 年前后，就能实现“居者有其屋”的设想。蓝图虽好，落实不易，政府的政策完善与否和执行力度，是影响澳门居住问题能否解决的根本依托。另外，在经济、科技迅速发展的今天，随着澳门居民对于生活质量重视程度越来越高，难以避免会对公共房屋各方面条件提出更高的要求。因此，协调好澳门居民对居所的多元化期望与实际配给条件的矛盾，达到“居者适其屋”，是澳门特区政府未来必须面对的新挑战。三、政府主导公屋供应的现实问题与潜在挑战：澳门居民多元化需求无论是在发达国家(地区)，还是在发展中国家(地区)，公共房屋问题都是政府及社会最关心的政策议题之一。保障公民基本的居住权利，是政府对公民不可推卸的责任。纵观世界各国(地区)，政府首先面临的现实问题是公共房屋配给短缺及安全质量的问题，即使解决上述显而易见的问题，因为房屋政策制定缺乏前瞻性，难免又会衍生出一些新的潜在问题。在韩国，只租不卖的公共房屋政策一定程度导致阶层固化，几十年后出现难以遏制的市场买房租房价格上涨等问题。还有像美国的伯克利公共房屋贫民窟化以及政府运营维修经费缺乏等问题，这种情况通常于满足低收入居民居住需求以后的 1020 年才会集中爆发，给社会造成难以磨灭的危害，也造成公共资源的极大浪费。这些政府主导下的公共房屋问题的出现具有明显的滞后性，值得澳门注意。因此，找出澳门公屋供应存在的现实问题以及可能的潜在挑战，对特区政府调整房屋政策与实现居住有效治理具有一定参考价值。（一）公屋供应面临的现实问题：居民居住的基本需求难以满足不同国家或地区的居民不约而同地将公共房屋配给短缺及安全质量的问题视为公共房屋供应的头号问题，因为几乎所有人都清楚地认识到对于房屋最低标准的需求只有两个：一个是有所居，另一个是居所安。因此，澳门特区政府在公共房屋供应上首先需要解决的问题，就是满足居 政策研究和区域发展局：澳门未来房屋需求研究，2021 年 12 月 15 日，https:/www.dsepdr.gov.mo/zh-hant