24专题Focus东方学刊2022年12月冬季刊试论中央对香港管治方式的演变李环管治是一个复杂的系统性问题。回归后，对香港的管治不仅涉及特区政府依据宪法和基本法对本地事务进行的具体层面的管理，还涉及中央政府依据宪法和基本法对整个特区的治理。香港回归25年来，中央政府对香港的管治经历了从“被动回应式”到“主动作为式”的转变。这不仅反映香港自身的变化，也反映中国和国际环境的变化。在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（简称“《基本法》”）规定的“五十年不变”过半的时间节点，回顾过往25年“一国两制”实践的基本脉络，总结对香港管治中的成败得失，有助“一国两制”在未来实践中行稳致远。一、回归初期中央政府对香港特区的管治中央政府对香港特区的管治经历了从“被动回应式”到“主动作为式”、从强调依据基本法治港到强调依据宪法和基本法治港的转变，体现了在香港被重新纳入国家治理体系后，中央政府对香港整体发展的考虑和特殊对待。（一）《基本法》有关中央与特区关系的规定《基本法》第二章“中央和香港特别行政区的关系”共计12条，较全面地界定了中央政府和特区政府各自享有的权力。主要涉及：（1）特区直辖于中央人民政府，享有高度自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，以及全国人大及其常委会和中央政府授予的其他权力；（2）中央政府负责管理香港特区的外交、防务等，决定全国性法律在香港的实施以及宣布香港进入紧急状态等；（3）中央对特别行政区高度自治具有监督权，人大常委会可将特区立法机关制定的法律（须报人大常委会备案）发回，令其失效；（4）特区享有全国人大及其常委会和中央政府授予的其他权力。根据第二章最后一条即第23条的规定，特区应自行立法维护国家安全。①香港特区迄今未完成这一宪制责任。该条立法对香港回归后的管治产生了重要影响。基于宪法与整部《基本法》，中央的权力实际上不止体现在第二章，至少还包括了：（1）特别行政区的创制权，根据宪法第31条的规定，设立特别行政区，并规定特别行政区实行的基本制度；（2）特别行政区政府的组织权，如任命特别行政区行政长官和主要官员；（3）特别行政区基本法的制定、修改、解释权；（4）向特别行政区行政长官发出指令权。这些权力表①《基本法》第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治...
