农地规模经营的法律规制问题研究_曹有康.pdf

-16 -【农业发展】农业经济 2023/2农地规模经营的法律规制问题研究曹有康 摘 要：随着我国农业产业链的不断完善，农地规模经营成为实现农业现代化的重要途径。目前我国用于规范农地经营的措施大多停留在政策层面，专门的经营法律法规更新滞后，难以充分发挥土地资源市场配置的作用。在法律规制建设层面尚且面临许多困境，如缺乏专门性法律法规，制度执行和落实不足等。对此，相应部门要高度重视农地规模经营法律规制建设，重构和完善农地规模经营的法律、法规以及相关配套制度体系，确保其能够为乡村振兴和农村经济社会高质量发展服务。关键词：农地规模经营；法律规制；配套制度21 世纪开始，我国在坚持农村土地集体所有制的前提下逐步开展土地承包经营。传统的家庭承包土地经营模式虽然能够调动农民的生产积极性，但就其长期发展而言限制了农地经营规模，碎片化的经营状态对农业机械化的实现造成了一定阻碍。而结合各个国家农业发展的进程来看，农地规模经营是市场经济条件下农村经济发展的关键。通过对很多农地规模经营具有代表性的国家的法律规制的分析，指出了农地规模经营必须明确法制的正当性，在实现农业现代化的基础上，探究具有市场调节性质的农地规模经营的法律法规。一、农地规模经营法律法规现状及存在的主要问题目前，我国农地规模经营处在发展的初期，其主要发展方向是在节约农地资源的前提下，通过土地流转的方式，实现农地“适度”的规模经营，通过盘活农村土地，来实现规模经营效益的逐步提高，但针对农地规模经营的很多法律规范都仅仅是零散分布于其他法规或者司法解释中。（一）缺乏专门的农地规模经营法规目前我国农地规模经营的法律法规主要特征就是大量用于规范农地经营模式的内容都只是停留在政策层面上，缺乏专门的农地规模经营的立法。一直以来我国的立法都是根据党和国家的政策进行逐步确立和调整的，而随着国家对土地流转态度的不断转变，也在逐步赋予了土地的承包经营以及经营主体的权利义务，这也形成了关于农地规模经营法律法规的初步构建。但有关农地规模经营的很多政策还未能以立法的形式呈现，例如，对于工商企业如何进入到土地流转中，农地规模经营的土地承包责任等在立法上都没有得到明确的规定，而是以政策文件的形式来进行规范。1这一点也是我们需要向一些农业现代化经营较好的国家学习的，要充分发挥法律制度在土地规模经营中的重要作用。（二）农地规模经营法律法规面临的制度障碍农地规模经营中的很多现实问题难以在现行法律中找到回应，其一，对如何实现农地“适度”经营，我国的相关法律并未在土地面积、劳动力分配、耕种比例上进行具体的规范，也就是建立具有指导意义的适度规模经营法律制度标准还处在空白阶段。其二，对于我国的土地流转，目前只是认识到了它是农地规模经营发展的关键途径，也就是流转必然会引起集中经营，未能意识到在土地规模化流转中可能会引起进一步碎片化的不良后果，因此，目前我国现存的法律法规对这一碎化问题缺乏制度限制。其三，虽然我国的相应政策规定了农民可以通过多种形式来进行土地承包经营，但是对于具体的经营流转方式在出租、交换、承包、转让这几种方式外是否还可以通过其他形式流转没有明确说明。其四，农地流转过程中，如果无法构成地理上的界定连接，就阻碍了连片经营，进一步导致了农地细碎化，影响了农地规模经营，这就要求我们借鉴很多发达国家的农地强制整理制度。其五，工商企业的介入，可以为农业发展提供更多的资金、领先的技术和专业的人才，起到市场引导的作用，推动传统农业的改造，而我国目前的法律法规对于工商企业对农地租赁流转上未能形成明确的立法。其六，虽然很多地方政府为了响应国家对于发展农地规模经营的政策号召，也颁布了很多金融帮扶政策文件，但就法律制度层面来说，没有建立一系列完整的农村财政金融帮扶法规制度。二、当前农地规模经营法律法规问题的成因现行法律法规制度在规范农地规模经营行为过程中面临很多方面的法律问题，由此影响了我国农地规模经营朝着有序、积极、健康的目标进行推进。（一）地方政府违背民众意愿的过分干预行为怎样实现农地规模经营发展目前还没有明确的法律规范，但是很多地方政府为了能够尽快推动本地区的农村土地流转规模经营，利用一些地方政策实行强制干预，成了农地规模经营过程中的直接组织领导者，例如以设置土地流转指标任务的形式来促进农地规模经营发展。2而为了完成上级政府的任务指标，很多下级乡镇在不尊重农民意愿的前提下，通过强行命令来推动农地的流转，主要体现在：一是一-17 -【农业发展】农业经济 2023/2味强调村集体对土地的所有权，忽视了农民的承包经营权，对于已经形成的承包合同随意修改或取消；二是打着调整优化农业结构，实现资源合理配置及推动农地规模经营的旗号，强行返租农民的承包土地；三是不考虑实际情况，在未和农民达成协商一致的前提下强行推进土地流转；四是不顾农民利益，通过将农民土地流转的收益克扣来增加农村收入；五是通过强制力量打压不同意各个乡镇政府流转要求的农户。很明显，这些政府过多的干预介入会直接影响农地流转规模经营的利益平衡，损害了民众的合法权益。（二）单独的农地集中难以实现适度规模经营现代农业的规模化经营是要求农地规模经营一定要考虑“适度”，因为在特定的技术条件下，如果土地规模经营面积太大，而劳动力资源和机械设备等配置未能跟上，就会产生经营模式粗放，产能下降，土地利用效率降低等结果；相反，如果农地经营面积太小，就会使得这些生产要素闲置的结果。因此，在推动农地规模经营的过程中，要合理探究其“适度”性的问题，然而对于如何界定农地规模经营中的“适度”，我国还存在立法的空白。由此导致了很多地方政府在推动农地规模经营时往往忽略了农地的自然集中，出现经营面积和规模过大或过小的问题。（三）农地经营市场机制不成熟导致土地流转受限我国的农村市场经济，尤其是土地市场，其本质是在以农业经营为目标的前提下限制农地流转的市场。其发育体制并不成熟，具体体现在，第一，农村土地市场没有得到充分发展，这是由于目前我国这方面的基本法律法规不完善，无法实现稳定、权威的交易规则和法律程序，因此法律调整手段无法实施。此外，我国目前的农地承包经营权的流转一般期限都比较短，无法实现这些交易主体的真正市场预期。第二，目前我国的现有法规禁止抵押农地的承包经营权，而其他流转方式也没有得到明确的法律承认。但在农村实际情况中，承包经营的这部分农地占据了农民财产的很大比例，不能实现抵押，就限制了其财产价值的发挥，使得抵押融资这条路走不通，也就难以获得扩大经营规模的足够资金。（四）工商企业无法作为农地规模经营的法律主体我国现有法律制度没有对工商企业的农地流转进行界定，究其原因是目前国家的政策不认同工商企业大规模长期的作为农地规模经营的主体。这部分法律的不完善直接导致了工商企业在向农地规模经营主体身份的转变中受到了很多的阻碍，也使得一部分工商企业在直接承租农民土地的过程中产生了很多问题，影响了农民的利益，使得农村的社会治理结构发生了转变。至此，工商企业至今依然无法作为我国农地规模经营主体来发挥作用。三、农地规模经营的法律法规的建构与完善随着农村经济不断发展，农业现代化进程的不断推进，对农地规模经营的法律规制的构建也须受到重视，根据目前现存的政策文件和指导法律，及时地推出农地规模经营的相关法规，使其能够规范农地规模经营行为，在农地规范经营中发挥指导意义。（一）探索构建农地规模经营的合理“适度”标准在推动农地规模经营全面发展的过程中，“适度”标准的制定是农地规模经营能够获得最大收益的各种经济要素的组合。政府通过相应的立法建立适度的标准制度，并且通过法律形式来规范农地流转行为，推动农地“适度”集中的规模经营，在具体实施构建中，要掌握如下原则，其一，充分重视人民群众的意愿，在保障农民基本利益，维护农民土地权益的基础上进行探索；其二，必须在实现效率优先的同时秉持公平的原则；其三，结合各个地区不同问题，因地制宜的在实际情况中进行探索；在具体制度内容构建的过程中，要注意针对不同农地类型区分化地建立起适度标准制度。针对不同地区农地类型的差异，实行具有针对性的“适度”指导标准，平衡农业资源，机械配置，经营环境、劳动生产力水平等各种经济因素，结合各类农作物的不同种植要求来综合考量，制定合理的指导法规。同时要考虑农地“适度”规模的动态调节制度，在农地规模经营“适度”制度的具体构建中适应不断变化的外部条件，建立动态多样化的适度调整制度，实现在实际操作中农地规模经营的可调节性的“适度”，达到土地流转收益的最大化。3此外，结合发达国家的生产经验，以促进家庭农场发展为基础的农地“适度”标准制度更能够体现目前劳动和资本密集的经营模式，提升土地流转效率。有利于实现以家庭为单位的年度生产经营计划的目标，提高农民的劳动产能。（二）把握农地规模经营过程中政府和市场的双重调控面对农地规模经营发展过程中的资源配置，市场机制的调节发挥着重要作用，市场交易的公平、平等的特征使得农地经营主体能够通过协商促进规模经营效率的提高。市场调节作为农地规模经营的创新调控手段，对优化资源配置起到了重要作用。市场机制通过在实际调节农地规模数量中的供求关系实现经营规模的结构优化，但是市场调节机制也存在“市场失灵”的制度缺陷问题，这就需要与政府的宏观调控相互结合，才能实现农地规模经营的健康发展。在进行农地面积整理的过程中，要明确政府调控的主导地位，通过法律条款的规范促进农地面积整理工作的顺利开展。建立法定化的流转面积整理制度，明确设置流转中农地最小面积的界定，避免一些细碎化的农地数值。如果土地流转中存在不符合规定的数值面积，就可以在稳定生产关系的前提下通过政府的宏观调控强制整理。对一些农地资源分配中出现的市场导向失灵的问题，尤其是当流转价格过高，偏离了公共利益目标时，也需要政府通过宏观调控手段及时进行干预，稳定农地流转价格，实现农地流转健康、有序地推进。此外，对涉及强制整理的农户要给予政策及财税上的优惠支持政策，例如-18 -【农业发展】农业经济 2023/2税收减免、资金补贴、降低金融贷款利息等措施，赢得农民对这一制度的理解与支持，降低这一制度在推进过程中的执行成本。探索形成一套完善的政府激励体制，进一步提高政府宏观调控的积极作用，具体来说：首先建立农地流转过程中的政府帮扶制度，鼓励农民实现土地流转形式的创新，通过设置农地经营权抵押试点工作的措施探索新的农地资产抵押处理机制。其次，建立有关粮食安全的资金补偿制度，防止农地流转过程中由于负外部性产生的非农化、非粮化的方向偏离，稳定粮食安全，构建耕地保护体制，使得粮食安全受益的主体通过相关粮食安全保障资金来获得相应的耕地补偿。最后，有差别的设置耕地补偿分配制度，鼓励补贴那些通过农地流转经营形成的规模化的农粮大户，奖励经营良好、对耕地保护贡献大的经营主体，同时为高标准的农田建设提供资金支持。通过不断创新探索鼓励机制，提升农户从事政府激励经济活动的积极性。（三）构建农地经营流转的具体划分及配套制度完善的土地流转制度是构建农地合理适度规模经营的有效法律制度，能够避免农地流转的细碎化。通过法律法规限定农地的流转面积，并发挥市场调节机制的作用，推进农地在合理范围内的自由流动，实现农地资源的良好配置。相关法律法规应详细阐明农地的主体在进行转让、承包时最低土地面积的核定，同时要避免承包经营权的分割流转。首先，完善土地流转的具体程序制度，规范土地的流转交易行为，使得交易双方的主体都能够了解承包土地交易的规则和程序，推进土地交易的公开性。其次，健全土地流转的法律法规体系，在相应的土地流转法规制度中，清晰化农地经营主体需要承担的权利和义务，规范化农地流转的具体形式和其适用范围，严格把控农地流转的申请、审核、权利主体、流转限制，确保农地流转的规范化运转。最后，针对经营主体要构建全面的培育制度，在培训中发挥政府的引导与调控作用，建立农地市场化的流转经营制度，培育规模化的经营主体，对农地规模经营多样化的组织形式和经营模式进行不断探索。（四）提供工商企业参与农地流转的法律条件对农地规模经营的相关法律法规的探究应该针对农地经营的主体给予更加广泛的规定，尤其针对实