民族地区检察环境公益诉讼的...与特色——以恩施自治州为例_司马俊莲.pdf

民族地区检察环境公益诉讼的探索与特色 以恩施自治州为例司马俊莲肖力晟林斌（湖北民族大学，湖北恩施 ；湖北省利川市人民检察院，湖北利川 ；湖北省咸丰县人民检察院，湖北咸丰 ）摘要 年，随着我国公益诉讼制度的正式建立，环境公益诉讼工作全面开展，并在实践中不断探索完善。恩施土家族苗族自治州是湖北省唯一的少数民族自治州，位于武陵山民族地区，生态环境较好。恩施自治州自 年试点检察环境公益诉讼以来，检察机关依法履行法律监督职责，守护恩施州碧水蓝天，保障乡村环境，捍卫国家和人民的公共利益，探索打造了恩施检察环境公益诉讼品牌。同时，为推进恩施州“两山”实践创新示范区建设，需要寻求上级国家机关的帮扶，充分贯彻“以人民为中心”的检察监督理念，更加积极能动履职，推动本地区生态环境的可持续发展。关键词 民族地区恩施自治州检察机关环境公益诉讼 中图分类号 文献标识码 文章编号 （）随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，民族事务治理法治化也随之强化。年，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上强调，要“依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等”，“保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨 道上 运行”。民族地区的检察环境公益诉讼正是对这一理念的践行。一、环境公益诉讼的内涵与理论基础（一）环境公益诉讼的内涵党的十八大报告将环境问题归结于“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”三个方面，表明环境问题的类型并没有实质性的变化。无论是 年 关于加快推进生态文明建设的意见 还是 年 中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见，都观察与思考 年第期 收稿日期 作者简介 司马俊莲，湖北民族大学法学院教授，法学博士；肖力晟，湖北省利川市人民检察院检察官助理；林斌，湖北省咸丰县人民检察院一级检察官。强调坚持保护优先原则，落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束。环境问题的表现基本上落脚到环境、资源和生态三个方面。基于此，学者将环境公益诉讼的内涵界定为环境类公益诉讼案件、资源类公益诉讼案件、生态类公益诉讼案件等三种类型。检察机关提起环境公益诉讼，目的是推动环境类公共利益、资源类公共利益和生态类公共利益的保护。环境类公共利益，指符合环境质量标准的环境要素对人类生存和发展所提供的环境支持功能，主要体现为环境容量的限度。超出环境容量，就会导致环境的不利改变，产生环境污染。资源类公共利益是要确保大自然持续不断地提供人类生存发展所需的水资源、土地资源、生物资源、矿产资源等物质基础，实现资源永续。生态类公共利益指生态系统所具备的生态服务功能对一定区域内不特定多数人所提供的非物质性利益。学者将环境公益诉讼内涵“三分法”的理论界分，与最高人民法院发布的环境资源审判白皮书所体现的理念本质上是一致的。最高人民法院将环境资源案件划分为环境污染防治案件、生态保护案件、资源开发利用案件、气候变化应对案件和生态环境治理与服务案件五大类型。最高人民法院之所以如此分类，其主要考虑是依据现有环境资源实体法和诉讼法规定，遵循“与环境资源保护有着密切关联”的原则，体现环境资源审判统筹运用刑事、民事、行政三种责任方式的司法理念，契合目前正在推进的环境资源“二合一”或“三合一”归口审理机制改革，同时满足环境资源审判实践发展和国际交流需要。学理上，气候变化应对与环境、资源、生态有着密切的联系，气候变化应对案件仍然可以根据应对的具体措施归属于环境、资源和生态等领域。而生态环境治理与服务案件，与气候变化应对案件类似，学理上仍可以归属于环境、资源和生态领域。（二）环境公益诉讼的理论基础民族地区与非民族地区的生态环境公益诉讼区别之处，在于前者聚焦少数民族地区生态文明建设，守护生态资源，以检察办案促进民族团结。民族地区的检察机关借助中国特色检察监督理论，强化环境公益诉讼检察监督职能，聚焦各族群众急难愁盼问题，保护少数民族地区生态环境资源，将维护少数民族地区群众合法权益放在办案首要位置，通过公益诉讼积极保障人权、维护民族团结。中国特色检察监督理论来源于宪法第 条的规定，即“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。我国检察机关作为法律监督机关，被赋予维护国家公共利益的职责和使命。监督行政机关是否正确实施了法律规定的职权，是否充分履行了监督管理生态环境的义务，是检察机关实施法律监督的应有之义，是维护国家法治和社会公共利益的需要。党的十九届四中全会提出“加强对法律实施的监督”，并把司法监督纳入党和国家监督体系。检察机关是宪法规定的法律监督机关，在推进国家治理现代化中肩负重要政治责任和法律责任。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，意味着检察权具有宪法规定的法律监督职能。检察机关 年第期观察与思考法律监督职能的充分正确履行，是完善国家治理体系、提升国家治理能力的必然要求。维护国家和社会公共利益是检察机关义不容辞的职责，检察机关办理环境公益诉讼案件是参与社会治理的重要举措。环境公益诉讼是检察机关以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，彰显了高度契合国家治理要求的独特优势。中国特色检察监督理论，其特色体现在通过发挥检察机关的法律监督作用，督促相关行政机关依法行政，而不是直接追求特定公益保护的实现，因为特定公共利益的有效保护直接依靠的是相关行政机关依法行政。检察机关开展环境公益诉讼，目的是在生态环境公益保护领域，监督相关行政机关纠正违法行为或不作为。中国特色检察监督可以通过诉讼或非诉讼的方式实现，以督促相关行政机关依法行政为目的开展行政公益诉讼，能够将诉前程序和诉讼程序紧密联系起来。诉前程序中的检察听证、检察建议等非诉讼监督方式，与诉讼监督方式相比，强度上没有那么刚性。监督和诉讼两者之间存在内在联系，都具有维护法治的作用，诉讼是监督的主要手段，而监督又通过诉讼来实现。环境公益诉讼实质是督促之诉、协同之诉，是实现检察法律监督的全新手段和方式，不仅可以有效平抑自侦权剥离之后检察机关职能的失衡，还可以丰富检察监督的形式，优化其效果。“双赢多赢共赢理念”“法律监督理念”是检察公益诉讼理念体系的重要组成部分。监督不是零和博弈，执法与司法机关，要树立双赢多赢共赢理念，把握好行政机关和检察机关的关系，通过公益诉讼协助行政机关解决治理难题。二、恩施州环境公益诉讼的探索及特色（一）恩施州探索环境公益诉讼的背景近年来，恩施州积极对接全省“一芯两带三区”区域和产业布局，大力推进鄂西绿色发展示范区和“一谷两基地三示范区四大产业集群”建设，全力打造全省绿色发展增长极，争当践行“两山”理论排头兵，在探索“两山”转化路径、促进生态产品价值实现方面进行了深入广泛的实践，经济社会发展的含绿量、含金量不断提升，走出了一条符合恩施州实际的特色开发、绿色繁荣、可持续发展之路，在湖北省乃至全国具有一定的典型性和代表性。随着经济社会的快速发展，人们的生活理念发生改变，尤其是对美好生活环境的要求不断提高。习近平总书记在 年全国民族团结进步表彰大会上指出：“让改革发展成果更多更公平惠及各族人民，不断增强各族人民的获得感、幸福感、安全感，让各族人民共创美好未来、共享中华民族新的光荣和梦想。”民族地区对检察机关提起环境公益诉讼的呼声日益强烈。党的十八届四中全会明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，解决现有公益诉讼主体缺失的突出问题，促进司法体制向兼具私益和公益救济功能方向转变。为贯彻落实该决定，最高人民检察院制定了 检察机关提起公 益 诉讼 试点方案。年月，中央深改组审议通过了该试点方案，确保检察机关提起公益诉观察与思考 年第期讼试点工作顺利推进。年月起，根据全国人大常委会的授权决定，湖北等 个省（区、市）检察机关授权在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域开展为期两年的公益诉讼试点，恩施州成为公益诉讼试点地区之一。年月，全国人大常委会通过了修改的 民事诉讼法 行政诉讼法 的决定，从国家立法的层面明确了检察机关为维护国家利益和社会公共利益，有权提起公益诉讼，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。随着法律的修改，赋予了检察机关公益诉讼法律监督职能，检察机关提起环境公益诉讼在恩施自治州全面展开。环境公益诉讼的实施，为民族地区生态环境保护提供了新的司法救济途径，有利于促进民族地区经济社会发展。（二）恩施州探索环境公益诉讼的特色党的十九大报告提出，绿水青山就是金山银山，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态环境保护制度。探索建立检察机关提起环境公益诉讼制度是党的十八届四中全会部署的一项重要改革任务，恩施州两级检察机关不断加大环境公益诉讼办案力度，增强公益保护实效。、注重保护和修复生态环境。恩施州委州政府高度重视生态环境保护，多年来坚持“生态立州”战略，强化生态文明建设。恩施州两级检察机关积极发挥检察职能，践行习近平生态文明思想，履行公共利益代表职责，打好污染防治攻坚战，助推恩施州绿色崛起。习近平总书记强调，要加强生态环境系统保护修复，“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”（）。长江保护法 水污染防治法 等法律及 最高人民检察院服务长江经济带发展“十项检察举措”湖北省检察机关开展“长江流域生态保护公益诉讼专项行动”实施方案 等文件，为检察机关积极发挥环境公益诉讼职能提供了行动指南。恩施州两级检察机关积极开展长江大保护，树立生态保护与修复并重的理念，守护长江流域生态环境。该州宣恩县人民检察院办理的宣恩龙洞水库环境公益诉讼案，针对龙洞库区一级饮用水水源地存在未持有合格检验证书的柴油机动船从事旅游活动的问题，通过发出诉前检察建议促成相关行政机关形成执法合力，共同解决了龙洞库区饮用水水源多年来存在的水污染问题。该案在 年被评为全省检察机关长江流域生态保护公益诉讼典型案例。检察机关通过办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，督促行政机关依法履职，加强河湖库水域治理、养殖场排污设施改进、沿水岸线树苗栽植、矿山治理、基本农田恢复、生态公益林恢复，如该州利川市人民检察院办理的“利川市林业局不履行法定职责行政公益诉讼案”。案件中，某公司开发矿山露天焚烧煤矸石，直接向空气中排放大量气体污染物，导致开采区及周边大量林木被熏死和受损，破坏了生态系统多样性，宜昌市西陵区人民检察院跨区域提起环境行政公益诉讼，推动了行政机关对生态破坏的修复。该案在 年被最高人民法院评为服务保障新时代生态文明十大典型案例。年第期观察与思考、注重内外协作保护生态。随着民族地区经济社会的快速发展，各族群众对公益保护的需求日益增多。恩施州两级检察机关积极践行习近平法治思想，积极办理环境公益诉讼案件，满足人民群众日益增长的美好生活需求。检察机关坚持以人民为中心，贯彻落实 中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见，积极履行法律监督职责，在开展环境公益诉讼中注重内外协作，监督行政机关依法履职。一是加强区域内公益诉讼协作。恩施州两级检察机关加强检察机关内设机构协作配合，建立健全内部信息共享、线索移送等机制；加强与法院、监察委员会的协作配合，协调案件办理中的相关问题；加强与当地环保、水利、林业、自然资源和规划等行政机关的协作配合，建立联席会议、信息互通等机制。比如，恩施州人民检察院与恩施州河湖长制办公室会签了“河湖长检察长”协作机制。二是探索跨省公益诉讼协作。恩施州人民检察院与重庆市人民检察院第二分院建立了长江流域（三峡库区）生态环境保护协作机制，宣恩、来凤两县人民检察院与湖南省龙山县人民检察院建立了酉水河生态环境保护协作机制，咸丰县人民检察院与重庆市黔江区人民检察院建立了唐崖河生态环境保护协作机制，利川市人民检察院与重庆市万州、云阳两区县人民检察院建立了齐岳山生态环境保护协作机制，巴东县人民检察院与重庆市巫山县人民检察院建立了长江流域（巫峡段）跨区域生态环境保护协作机制。恩施州两级检察机关通过建立跨省生态环境公益诉讼协作机制，助力江河湖山的生态环境保护，携手解决长江流域生态修复问题。、注重保障乡村生态环境。恩施州具有大多数少数民族地区的共同特点，经济发展相对滞后。恩施州两级检察机关立足恩施州