《档案法》修订视域下我国省级地方性档案法规的修改研究_覃敏仪.pdf

档案法修订视域下我国省级地方性档案法规的修改研究覃敏仪（湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭）摘 要：文章基于档案法修订的背景，以 部省级地方性档案法规为调研与分析对象，梳理了我国地方性档案法规建设现状，发现存在立法内容缺乏可操作性、立法修改时间跨度较大、立法表述缺乏严谨性等问题。进而提出我国省级地方性档案法规修改应结合地方实际，突显法规的区域性；完善老旧法规，保障法规的时效性；优化法律用语，增强法规的严谨性。关键词：档案法；地方性档案法规；地方立法中图分类号：文献标识码：文章编号：（）党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了全面依法治国的战略，开启了全面依法治国的新征程。依法治档作为全面依法治国基本方略中的重要组成部分，也是全面依法治国的重要支撑。实现依法治档的前提条件是要健全档案法规体系，年国家档案局发布了修订后的国家档案法规体系方案，指出我国档案法规体系由档案法律，档案行政法规、党内法规和军事法规，地方性档案法规和档案规章四个层级组成。不同层级的位阶和法律效力不同，下位法要服从上位法的规定。其中，年 月由第六届全国人大常委会第二十二次会议通过的中华人民共和国档案法（以下简称档案法）属于国家档案法规体系中的最高层级，任何档案行政法规、地方性档案法规、档案规章都不能与之相抵触。自 年颁布以来，档案法于、年进行了两次修正，年 月 日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的档案法，修订后的档案法有着许多内容上的变化。这既是满足时代发展、规范档案事业发展的需要，同时也为地方性档案法规的修订提供了新的法律依据。作为我国档案法规体第 期 年 月档 案 学 刊 作者简介：覃敏仪，硕士研究生，研究方向为文件与档案管理，政府信息管理，：。系构成的一部分，地方性档案法规是指由省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域内的具体情况和实际需要制定，并由大会主席团或者其常务委员会发布公告予以公布的规范性文件。笔者认为，及时制定修改本地区的地方档案法规，一方面有利于贯彻实施新修订的档案法，健全档案法规体系；另一方面，有利于推进新时代档案工作的发展，推动地方档案事业的持续健康发展。当前学界关于地方性档案法规的研究成果集中于四个方面：第一，是关于地方性档案法规的特点研究。刘迎红指出地方性档案法规具有立法迅速而集中、修订适时、法规名称多元而规范、文本结构的双重模式等特点。马秋影总结了地方性档案法规和规章建设的特点包括维护了国家法制统一、突出了地方特色、体现了前瞻性、增强了可操作性等。第二，是关于地方性档案法规的原则研究。陈忠海指出地方档案立法要坚持不抵触原则和地方特色原则。第三，是关于地方性档案法规存在的问题研究。陈秀凤探讨了地方性档案法规与上位法相抵触的问题，一是涉及了中央专属立法事项；二是与法律或行政法规已有的明文规定相抵触；三是突破上位法的规定使公民和组织处于不利的法律地位；四是变更了法律规定，造成不当授权。姚明通过对 部地方性档案法规进行实证分析，指出了档案管理地方立法存在的问题：部分立法已难以适应新时代档案管理的要求，相关条款还存在着操作性不强、严谨性不够的问题，以及新获立法权设区的市无一出台档案管理地方立法等问题。第四，是关于地方性档案法规的完善对策研究。李长青提出地方档案法规的建设要与时俱进，顺应档案工作发展趋势；扩大影响，增强档案服务社会功能；政务公开，提高档案工作透明度。娄晓阳通过分析 部省级地方性档案法规，从提升档案管理地方立法可操作性的角度出发，认为我国地方档案立法应引入立法质量评价制度、重塑立法目的、昭彰立法特色、健全配套制度，促进档案管理地方立法由“有”转“优”。需要指出的是，目前学界已有相关文献大多数是在 年档案法修订之前发表的，缺乏针对档案法修订之后探讨地方性档案法规修改的文章。因此，笔者基于档案法修订的视域来探讨地方性档案法规的修改，无论是对推进档案法的贯彻实施，还是对于地方档案事业的发展，都有着重要意义。需要说明的是，我国地方性档案法规包括省级地方性档案法规和较大的市发布的地方性档案法规，数量丰富。为使本文的研究更具有针对性，笔者选取了 部省级地方性档案法规作为研究对象来展开研究。一、我国省级地方性档案法规建设现状（一）法规数据调研截至 年 月 日，笔者以“标题 档案”“效力级别 省级地方性法规”第 期 覃敏仪 档案法修订视域下我国省级地方性档案法规的修改研究“时效性 现行有效”在“北大法宝”法律数据库进行检索，通过阅读标题以及查看法规内容，剔除无效数据，最后得到地方性档案法规 部，见表。表 省级地方性档案法规基本情况序号发布省 自治区直辖市法规名称首次发布时间最新发布时间修正修订次数上海市上海市档案条例 河北省河北省档案工作条例 天津市天津市档案管理条例 山东省山东省档案条例 四川省四川省中华人民共和国档案法实施办法 陕西省陕西省档案条例 云南省云南省档案条例 辽宁省辽宁省档案条例 甘肃省甘肃省档案条例 北京市北京市实施中华人民共和国档案法办法 安徽省安徽省档案条例 重庆市重庆市实施中华人民共和国档案法办法 广东省广东省档案条例 海南省海南省档案管理办法 湖北省湖北省档案管理条例 江苏省江苏省档案管理条例 浙江省浙江省实施中华人民共和国档案法办法 湖南省湖南省档案管理条例 吉林省吉林省档案条例 内蒙古自治区内蒙古自治区档案条例 广西壮族自治区广西壮族自治区档案管理条例 黑龙江省黑龙江省档案管理条例 新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区实施中华人民共和国档案法办法 档 案 学 刊 年续表序号发布省 自治区直辖市法规名称首次发布时间最新发布时间修正修订次数山西省山西省档案管理条例 宁夏回族自治区宁夏回族自治区档案条例 江西省江西省档案管理条例 贵州省贵州省档案条例 河南省河南省档案管理条例 青海省青海省实施中华人民共和国档案法办法 福建省福建省档案条例 西藏自治区西藏自治区实施中华人民共和国档案法办法 （二）法规数据分析 法规发布时间的统计笔者根据检索结果，以地方性档案法规首次发布的时间为划分条件，制作了表。可以看出，第一部最早的地方性档案法规是在 年发布的上海市档案条例，同年河北省也发布了河北省档案工作条例。必须指出的是，年 月 日颁布的中华人民共和国档案法以及 年 月 日发布的中华人民共和国档案法实施办法，为地方性档案法规的制定提供了法律依据。同时在上世纪八十年代末九十年代初期，我国实行计划经济改革，档案事业发展的环境发生改变。为适应档案事业发展的需要，上海市和河北省相继颁布了与地方特色相结合的地方性档案法规，为我国地方性档案法规的制定拉开了序幕。表 省级地方性档案法规首次发布年份统计表年份数量 在此后五年间，有 个省、自治区、直辖市颁布了本区域内的地方性档案法规，占省级地方性档案法规的三分之二。尤其是 年和 年，地方性档案法规的数量较前两年呈倍数增长，究其原因如下：一是国家层面档案立法得到完善。为适应当时经济发展的变化，档案法于 年进行修正，档案法律的完善，满足了国家档案事业发展的要求。因此，在上位法完善的基础下，各地区因地制宜制订了地方性档案法规。二是全国档案事业发展提出完善档案法规体系的要求。年全国档案事业发展“九五”计划发布，计划提出档案事业发展的主要任务第 期 覃敏仪 档案法修订视域下我国省级地方性档案法规的修改研究之一是加强法制建设，依法治档，不断完善档案法规体系。在此背景下，完善以档案法为核心的档案法规体系迫在眉睫，地方性档案法规作为档案法规体系构成的一部分，其制定发布既是对上位法的贯彻实施，也是促进地方档案事业健康发展的重要手段。因此，在上海市和河北省先后成功颁布实施地方性档案法规后，年至 年的这一段时期里，大部分的省份顺应时势颁布并实施本区域内的档案法规。法规名称的使用法规名称的使用，在一定程度上体现了地方立法机关的立法目的。调研显示，部地方性档案法规的名称并不是完全统一的，分别使用“条例”“办法”为法规名称的后缀（如图、图）。经统计，有部地方性档案法规的名称后缀使用“条例”，有 部地方性档案法规的名称后缀使用“办法”。其中，使用“条例”的地方性档案法规又分为三种情况：一是有 部地方性档案法规使用名称为“省自治区 直辖市 档案 条例”；二是有 部地方性档案法规使用名称为“省自治区 直辖市 档案管理 条例”；三是有 部地方性档案法规使用名称为“省 自治区 直辖市 档案工作 条例”。使用“办法”的地方性档案法规又区分为两种情况：一是有 部地方性档案法规使用名称为“省 自治区 直辖市 实施中华人民共和国档案法 中华人民共和国档案法实施 办法”；二是有 部地方性档案法规使用名称为“省 档案管理 办法”。总的来说，地方性法规为地方自主性立法，由调研可知，大多使用“条例”为法规名称。地方立法在引用直接上位法的情况下，条例的制定要突出与地方实际相结合的特点。“办法”是对某一方面的具体工作确定其具体处理原则和实施办法。而“实施办法”则是根据“办法”的内容划分的种类之一，指贯彻实施国家法律，进一步补充、细化上位法。因此，以“条例”作为法规名称更为妥当。有学者认为，地方性法规名称看似只是立法技术方面的问题，但上升到理论层面，它也是法制统一原则的重要体现。办法，8部，26%条例，23部，74%图 使用“条例”“办法”数量占比档案管理办法，1部，3%档案条例，13部，42%实施办法，7部，23%档案工作条例，1部，3%档案管理条例，9部，29%图 地方性档案法规名称总体使用 法规结构与内容的设置（）法规目录结构设置总体来看，我国地方性档案法规的体档 案 学 刊 年系结构设置形式多样化。在 部地方性档案法规中，目录章节都有的为 部，无目录有章节的为 部，既不设置目录又不设置章节的为 部。无目录有章节的地方性档案法规数占比最大，占总数的（如图）。除既无章节也无目录，即以“条款排列式”的 部地方性档案法规外，其余 部地方性档案法规中，部档案法规的条款结构分为“总分附”，与档案法的结构一致，只有 部档案法规的条款结构为“总分”，为内蒙古自治区档案条例和吉林省档案条例。有目录章节，8部，26%既无目录也无章节，9部，29%无目录有章节，14部，45%图 目录章节设置占比（）法规条款内容与数量 部地方性档案法规的条款内容整体都衔接了档案法的内容，并对其做出了一定的内容延伸，例如在定期向有关档案馆（室）移交档案方面，黑龙江省、河北省、天津市等都按照各自地方档案事业发展情况，对纳入各市区档案馆收集范围的档案设置了相对应的移交时间；在工程项目管理方面，江苏省、湖南省、重庆市等明确了工程项目的管理和重大科学技术研究项目的建档工作；在档案公布途径方面，上海市、江苏省、黑龙江省等细化了向社会公开档案的途径；在监督管理方面，上海市添加了需要重点监督管理的档案范围。部地方性档案法规的制定在法律层面都依据“中华人民共和国档案法等法律、法规”，在操作层面都“结合地方实际”，符合地方立法目的。部地方性档案法规，大部分的法规条款数设置在 条或 条之间，分别占比、（如图）。其中法规条款最多的有 条，为黑龙江省档案管理条例和上海市档案条例；条款最少的有 条，为福建省档案条例。根据中华人民共和国立法法第七十三条，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。因此，有学者提出，要增强法规针对性，有几条就规定几条。50条以上，3，10%4050条，9，29%20条以下，1，3%3040条，12，39%2030条，6，19%图 法规条款数量占比（三）法规存在的问题 法规内容缺乏可操作性一是与地方实际结合不紧密。法律具有空间效力，因此地方立法机关制定的地方性档案法规仅在该地区具有效力，意味着地方立法机关在制定法规时应充第 期 覃敏仪 档案法修订视域下我国省级地方性档案法规的修改研究分考虑地区实际，保证法规实施的有效性。根据笔者的调查，部地方性档案法规虽然有着“结合本省 市 自治区实际”的文字表述，但大部分地方性档案法规的立法内容重复明显，直接沿用上位法比重偏高。著名法学家李林对重复立法的比例进行过