2023年论我国现阶段乡镇的类型及功能.doc

论我国现阶段乡镇的类型及功能 侯保疆* 作者简介：候保疆，男，汕头大学公共管理学系副教授。 ：根据对乡镇的两种解释，乡镇可分为三大类别，即建制乡、建制镇和乡村里的镇。每一大类又可依据不同的标准进行细分。乡镇在一定时期和地域里承当着一定的职责和发挥着一定的作用。乡和镇就其根本的方面看，有一些共通的功能，如承载功能、经济功能、政治与行政功能、文化教育功能、承接与效劳功能。从乡和镇各自的功能看，两者存在一定的差异性。 关键词：乡镇；建制乡；建制镇；城镇；集镇 据国家民政部公布的2023年民政事业开展统计数据，截至2023年底，全国共有乡镇35473个，其中镇19522个，乡15951个。弄清这些乡镇的类型和功能，有助于提高乡镇管理的有效性，从而促进农村经济进一步繁荣和社会持续开展。 一、乡镇的类型 目前，对乡镇有两种解释，一是从行政区划的角度解释，二是从城镇的角度解释。从行政区划角度解释，乡镇即乡和镇，又称建制乡和建制镇，是指国家依据一定的标准和条件〔主要有人口、面积、社会经济开展水平、根底设施状况等〕，以行政法令或批文的形式，经有关地方国家行政机关批准，在农村〔又称乡村，泛指城市以外的区域〕地区设置的基层行政区域单位。从城镇的角度解释，乡镇是指地处广袤深远农村腹地的镇，即乡村里的镇，[1] 彭恒军.乡镇社会论[M].北京：人民出版社,2023.4 1]它是以与其有直接社会经济交换关系的乡构成的一定区域的政治、经济、文化及信息中心。这里的乡不是泛指城市以外的一般区域，而是指与镇有密切联系的区域，是镇的组成局部和依托。近年来，在我国学术界和实际工作者中有不少人把乡镇称为“农村城镇〞、“乡村城镇〞、“农村集镇〞，认为乡镇是城市与农村的中介层、结合部。根据上述两种解释，我们把乡镇分为三大类别，即建制乡、建制镇和乡村里的镇。每一大类又可依据不同的标准进行细分。 1．建制乡的类型。〔1〕根据行政建制单位名称，可把建制乡分为普通乡与民族乡。普通乡即一般乡，是在汉族居民区设置的建制乡。民族乡是在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域。它不属于民族自治地方，不设民族自治机关，不行使民族自治权。民族乡与一般乡有许多不同之处。如民族乡除行使和一般乡的职权之外，还可以依照法律、法规和国家有关规定，结合本乡的具体情况和民族特点，因地制宜地开展经济、教育、科技、文化、卫生等项事业；民族乡的乡长由建乡少数民族公民担任；国家对民族乡实行优惠政策等。〔2〕根据地理位置，可把建制乡分为山区、平原、丘陵、高原等类别。〔3〕根据产业和经济开展状况，可把建制乡分为农业、林业、牧业、渔业等类别。〔4〕根据居民聚集程度，可把建制乡分为散居型和集居型等。 2．建制镇的类型。根据产业、地理、功能等，可把建制镇分为如下十类： 一是农业型。这种类型的镇农业资源较为丰富，人均耕地多，无论产值构成还是就业构成，农业均占绝对支配地位。因此，这类镇以开展农业生产为其主要功能，多分布于我国中、西部地区，在东部沿海地区也有不少这类镇。对这类镇再细分，可分为特色农业型和生态农业型。特色农业镇，又称农业产业化基地镇，其特点是根据本地农业自然资源最正确利用方式，围绕市场需求，重点开展当地优势农产品生产，实行适度规模化经营，强化基地专业化生产，同时着重开展以优势农产品加工为主的系列加工业与流通业，走产加销、农工贸一体化经营的农业产业化道路。生态农业镇，其特点是在保护、改善农业生态环境的前提下，按照农业生态系统内物种共生、物质循环、能量多层次利用的生态学原理，因地制宜把现代科学技术与传统农业技术相结合，运用系统工程方法，全面规划，合理组织农业生产，实现农业高产优质高效持续开展，到达生态和经济两个系统的良性循环和“三个效益〞的统一。 二是工业型。属于这种类型的镇乡镇企业比拟兴旺，形成了一定规模，吸纳了大批的农村劳动力，乡镇工业企业的收入构成镇的经济根底，工业是其主导产业。因此，这类镇以开展工业生产为其主要功能，多分布于我国东部沿海地区。如广东顺德容奇镇、东莞虎门镇，江苏吴江盛泽镇、张家港塘桥镇、江阴新桥镇，浙江慈溪宗汉镇就属这种类型。对这类镇再细分，可分为特色工业镇和一般工业镇。特色工业镇的主要特点是形成了以品牌为核心的特色产品、特色企业、特色产业，进而形成特色工业经济。如江苏常熟白茆镇主要围绕康博集团生产的“波司登〞羽绒制品开展镇域经济，锡山港下镇那么以红豆集团为核心带动全镇经济开展，江阴新桥镇以阳光集团为核心引领全镇经济开展；广东三水西南镇以健力宝集团为核心带着镇域经济开展，顺德容奇镇以科龙集团为核心组织开展全镇经济；[2] 樊宏.十类乡镇　如何经营[J].中国改革.2023,〔9〕 2] 安徽当涂县博望镇按照“立足刃具、开展刃具、突破刃具〞的开展思路，优先开展与刃具制造密切相关的机床制造业，成为“中国刃具第一镇〞、“中国机床第一镇〞等。[3] 中国刃具第一镇──博望[J].小城镇建设.2023,〔1〕 3] 一般工业镇的主要特点是特色不明显，主导行业不明确，行业体系“小而全〞，多元平均开展，行业集中度较低。 三是商贸型。这类镇大多处于传统商品集散地和集市贸易区，拥有优越的区位条件和便利的交通，市场体系发育相对完善，物流覆盖数个县、数个省，甚至全国。因此，这类镇以开展商业贸易为其主要功能，多集中于我国东部沿海地区，少量分布于中西部地区。如被誉为“东方第一纽扣市场〞的浙江温州桥头镇就属于这种类型。如今的桥头已开展成为一个以纽扣、拉链为龙头，集钟表、鞋革、花边等为一体的综合性批发市场和全国最大的服装辅料产销基地。其中仅纽扣一项即达17大类，30000多个品种，纽扣产销量占全国总产销量的80%以上。[4] 桥头镇：给出市场新概念[DB/OL].新浪网.2003-11-27 4] 　　四是旅游型。这类镇一般都有悠久的历史，遗存有丰富的古建筑物或积有深厚的文化底蕴或具有美丽的自然景观，以旅游业为核心的第三产业十分兴旺，旅游收入成为镇的主要收入。因此，这类镇以开展旅游业为其主要功能，在全国各地都有分布。如江苏昆山的周庄镇就是一个以旅游三产为主的镇。它依水成街、因河成镇，是一个有着900多年历史的古镇，至今仍十分完整地保存着许多明清时期传统的民居建筑群。自从1980年代后期开展旅游以来，游客人数不断增加。1990年全年的游客人数只有11万人，而到了1998年就到达100万人，2023年那么超过了200万。2023年游客的总人数突破265万人次，旅游门票的收入突破1个亿。[5] 江苏周庄遗存保护与旅游开发矛盾引人关注[DB/OL].江苏广电网.2004-1-4 目前，不少镇充分利用本地独特的地域风貌和强烈的景观特色优势，开发旅游产业，推动镇域经济的繁荣和开展。如陕西乾县的城关镇凭借乾陵而开展成为一个旅游重镇，江西九江的牯岭镇那么凭借庐山而成为庐山风景名胜区的游览中心，四川大邑的安仁镇依托现存的清末民初旧式街坊建筑而成为川西历史文化名镇。还有不少地方正在规划打造农业观光型旅游镇。 　　五是边界型。这类镇位于地区与地区、国与国交界处，是区域间或国际间通商、交往的主要门户。因此，这类镇以开展边际口岸贸易为其主要功能。如江苏北部的新安镇位于苏鲁交界处，陇海铁路横穿该镇东西，临沂至宿迁的公路纵贯该镇南北，已成为苏北和鲁南一局部地区工农业产品的重要集散地。属于这类镇的还有广东深圳沙头角镇、云南畹町镇、新疆阿拉山口镇、黑龙江爱辉镇等。这类镇具有特殊的区位优势、资源优势或政策优势。 六是城郊型。这类镇位于大中城市的边缘地带，与中心城区的距离较近，承当大中城市的局部功能和作用。因此又称卫星镇，它主要依托和接受大中城市的技术、产业、经济和社会各方面的辐射开展全镇经济。按其形成的方式，可分为自然形成的镇和人为形成的镇两类。前者是由于大中城市的影响，使得城市边缘区原来的村落自然晋升为小城镇；后者那么是根据居住、工业或科研文教的需要，人为地、有方案地建造的新镇。在我国，大中城市边缘区卫星镇以自然开展起来的占多数。[6] 顾朝林等.中国大城市边缘区研究[M].北京：科学出版社，1995.139－140 这类镇按承当大中城市功能的不同，又可分为农业型、工业型、旅游型、居住型、科教型城郊镇。农业型城郊镇，它主要开展郊区农业和都市型特色农业，为城市提供丰富的优质无公害农产品，满足城市居民日益提高的生活需求。如贵州都匀市甘塘镇就是典型的农业型城郊镇，该镇是当地集奶牛、蔬菜、稻鱼、鲜花为一体的产业大镇。[7] 都匀千余干部竞相下田办实事[DB/OL].金黔在线.2001-7-30 工业型城郊镇，如天津杨柳青、军粮城，上海安亭、吴淞等。旅游型城郊镇，如北京八达岭镇和十渡镇等。居住型城郊镇，如北京清河、高碑店等。科教型城郊镇，如陕西咸阳杨陵镇等。[8] 樊宏.十类乡镇　如何经营[J].中国改革.2023,〔9〕 七是工矿依托型。这类镇是依托邻近的大中型企业和矿山而开展起来的小城镇。其主要特点是通过大力开展为工矿效劳配套的二、三产业，来促使自身的根底设施和各项事业快速开展，与工矿企业共生共荣。因此，这类镇以为大中型工矿企业协作配套生产效劳为其主要功能。四川省绵竹汉旺镇就是这类镇。它是随着三线搬迁项目而出现的一座新型小城镇。自1960年代以来，国家在此投入固定资产10多亿元，相继建成7家国营大中型企业，拥有固定资产达29.42亿元。它依托这些大型国营企业，开展市政、效劳事业，形成了工业开展与城镇建设相互促进、同步开展的格局。[9] 冯华.21世纪的热点：开展小城镇　推动城市化[M].北京：科学出版社，2023.167 八是交通枢纽型。这类镇一般是所在区域〔县或区〕的交通中心，地处交通要道，交通便捷，以交通运输业为核心的第三产业兴旺。这类镇再细分，又可分为铁路──公路枢纽型、公路枢纽型、港口型等。铁路──公路枢纽型镇，如甘肃酒泉地区的柳园镇，地处兰新铁路中段，几乎所有进出新疆的列车都要在这里停靠，另外，它还是乘火车去历史名胜敦煌的必经之地；公路枢纽型镇，如江苏吴江的平望镇，位于沪湖〔上海──湖州〕公路、苏杭〔苏州──杭州〕公路的交汇处，地处上海、苏州、杭州的几何中心，东达上海、北达苏州、南达杭州，均在2小时的车程之内；港口型镇，如山东日照的岚山头镇，江苏张家港的港区镇、常熟的浒浦镇、太仓的浏河镇等，都有千吨级甚至万吨级泊位，有的还开通了直达欧洲、北美、日本等国际远洋航线。[10] 樊宏.十类乡镇　如何经营[J].中国改革.2023,〔9〕 九是移民型。这类镇是由他处迁移而来的居民新建、改建或扩建而成的小城镇。因此，这类镇又可分为新建型移民镇和接纳型移民镇两类。因兴修水利工程、退田还湖和平垸行洪等方面的需要，将原来位于洲滩湖区民垸的居民进行整体迁移而形成的镇，称为新建移民镇或移民建镇，如湖北长阳县都镇湾镇就是一个移民新镇。1987年因清江隔河岩电站建设工程需要，将都镇湾镇选址迁建庄溪。[11] 移民新镇──都镇湾镇[J].长江建设.1995,〔3〕 因兴修水利工程、退田还湖和平垸行洪等方面的需要，而将原来位于洲滩湖区民垸的居民有方案地移到附近具备容纳能力的镇，这类镇称为接纳型移民镇，如安徽石台县七里镇就属这种类型。[12] 安徽石台WWW.ahshitai.gov ,2004-6-29 自1998年长江洪水以后，国家出台了退田还湖、平垸行洪、移民建镇等政策，几年来，长江流域移民百万以上。就移民建镇而言，从近年的实施情况看，根本上属于安全建设，即在较安全的地点集中建设住宅，将原来位于阻碍行洪或蓄洪的洲滩湖区民垸的居民迁移出来安置于此，而非实际意义上的移民建镇即重建新镇。[13] 向立云等.移民建镇典型调查与分析[J].水利开展研究.2023,〔12〕 十是综合型。这类镇一般是县〔市〕的中心镇或城关镇，有较长的开展历史，根底设施条件较好，社区结构较为完整，产业门类多，一、二、三产业都比拟兴旺，城镇功能较为齐全，辐射能力较强。如广东省中山市的小缆镇就属于这类镇。2