2023年基层安全生产监管问题分析.docx

基层平安生产监管问题分析 1基层平安生产监管现状 1.1典型基层平安生产综合监管体制 目前我国已初步建立了“县级政府统管，行业部门监管，乡镇政府主管，经营单位自管〞的基层平安生产综合监管体制。在总体上采取“重心下移，关口前置〞的战略，把工作重心下移至乡镇一级平安生产监管机构，提高监管工作的覆盖面。以XX省某地为例，县一级成立平安生产委员会，综合协调各行业平安生产工作，统筹解决辖区内重大平安生产问题;县平安生产监督管理部门与同级负有平安生产管理职责的部门共同承担综合监管职责，履行行政审批、行政执法等职能;乡镇一级成立平安生产监管机构，直接负责对辖区内生产经营单位执行平安生产法律、法规和国家标准、行业标准的情况实施监督管理;生产经营单位成立平安生产管理部门，制定本单位平安生产规章制度，并对落实情况进行监督检查，实现平安生产自我约束，如图1所示。 1.2县（区）、乡镇（街道）2级委托执法机制 随着我国城镇化建设步伐的加快，乡镇经济得到快速开展，然而大量涌现的乡镇企业以及随之而来的人口、财产、危险有害因素集聚给基层平安监管工作带来了极大的考验。以XX省某地为例，其县级平安监管部门仅拥有8名在编公务人员，负责全县近1800家企业的平安生产监管工作。显然，仅仅依靠县（区）一级平安监管部门有限的人力、物力资源，必然难以支撑如此繁重的监管工作。行政执法权力下放已成为基层平安生产监管工作的必然开展趋势。国家安监总局于202223年首次提出，各县（区）安监部门可以在其法定职权范围内委托乡镇人民政府、城市街道办事处设立平安生产监督管理机构实施行政处分［5］。目前，我国普遍采用县乡2级委托执法机制。如图2所示，县级平安监管部门不全面参与辖区日常平安生产监管工作，而将监督检查权及局部行政处分权交由各乡镇安监机构行使，自身一般保存行政审批、行政许可、重点企业平安生产监管、平安生产事故调查等职能。乡镇平安监管机构在委托权限范围内，对辖区生产经营单位平安生产活动进行监督检查，对平安生产违法行为进行制止、纠正或者行政处分，并定期向县级平安监管部门报告监督和执法情况。 1.3生产经营单位分级监管模式 尽管近年来我国平安监管队伍得到快速开展，但由于企业数量巨大，监管人员数量缺口依然严重，加之人员分布结构、知识结构、年龄结构不合理等限制条件，现有监管能力无法满足企业全面监管的要求［4］。由于我国平安生产事故具有较明显的行业集中性［6］，为了提高监管效率，目前基层平安生产监管工作中普遍采用生产经营单位分级监管模式。基层平安生产监管机构按照生产条件、生产环境、风险等级上下、结合平安生产事故历史档案等因素，将辖区生产经营单位划分为假设干等级，针对不同等级的单位采取不同的监管力度和监管措施。在具体实施过程中，监管等级划分一般采用浮动制度，根据企业年度或季度平安生产工作开展情况进行逐级或跨级调整。从实地调研结果来看，分级监管模式提高了监管工作的针对性，使得基层平安监管工作能够抓准重点，有效缓解了监管力量和监管需求之间的矛盾，最大限度地发挥现有监管力量的效能，是符合我国监管实际的基层平安监管策略。 2基层平安生产监管问题分析 通过调研分析，结合近年来国内基层平安监管领域的相关研究进展，可以发现当前我国基层平安生产监管工作主要存在着监管力量单一、乡镇监管机构执法权限缺乏等体制性矛盾，以及监管人员素质偏低、执法检测设备缺口严重、监管工作缺乏技术支撑等需求性矛盾。 2.1平安监管力量单一 当前我国平安监管工作普遍实行以政府为核心的监管体系，即政府承担平安监管工作的主要职责，拥有进行平安监管的绝对权力，因此，监管力量相对单一。这与西方兴旺国家职业平安监管中工会组织、保险公司、平安协会、行业协会协同政府机构或完全受权进行监管工作形成鲜明比照。虽然监管权力集中具有便于统筹全局、指挥方便、命令容易贯彻执行等优点，然而在实际基层平安监管工作中，政府“独揽全局〞和平安监管人员配置严重缺乏之间的矛盾却十分突出。随着我国经济的进一步开展，政府平安监管部门将要承担更为庞杂的监管任务，而我国公务员队伍已日趋饱和，平安监管人员总体数量上升空间有限，上述矛盾将会更为剧烈。 2.2乡镇平安监管机构执法权限缺乏 平安生产法［7］赋予县级以上安监部门行使平安生产监管执法的权利，而乡镇平安监管机构在平安生产监管工作的职责、权限那么未提及。因此从法律层面而言，乡镇安监机构不具有独立的执法主体资格。随着我国平安监管工作的不断开展，为了适应形势需要，全国各地县级平安监管部门普遍采用委托执法机制，将局部执法权限交由乡镇平安监管机构行使。然而调研发现，乡镇平安监管机构普遍存在执法权限缺乏的情况。以XX省为例，虽然XX省委托乡镇（街道）平安生产行政执法暂行规定［8］中赋予了县级平安监管部门可以根据需要将行政执法权交由乡镇安监机构行使的权利，但实际工作开展中，乡镇平安监管机构往往只有监督检查权，而没有行政处分权。乡镇平安监管机构如需对违法企业进行处分，必须提请上级部门处理。在经济兴旺地区，各类生产企业众多，而县级平安监管部门人员编制有限，导致在实际执法过程中往往力不从心，监管工作时效性大打折扣。这就使县乡平安监管委托执法机制中出现了“权力放不下，事务管不好〞的局面。 2.3基层平安监管人员业务素质偏低 平安生产监管工作是一项综合性、技术性很强的工作，所涉及行业众多，几乎涵盖了除军工、核技术外所有生产经营领域，要求监管人员对法律、化工、机械、消防等多学科知识均有所了解并能熟练运用。目前我国基层平安监管队伍专业素质不容乐观，乡镇平安监管队伍问题尤为突出。以XX省为例，据2023年XX省平安监管局对全省平安执法人员学历、专业情况进行的统计分析发现，大局部委托执法人员只具有高中及以下学历［9］。由于我国基层平安监管机构成立时间短，监管人员大多从其他部门抽调而来，之前往往没有任何从事平安监管工作的经历或经验。再加之基层平安监管机构人员编制趋于饱和，且工资待遇低、政治风险高、工作责任大，因此难以吸引专业技术人才来充实监管队伍。这些因素都极大影响基层平安监管的实际效果，导致执法过程中存在“瞎指挥、乱执法〞的现象。 2.4现场执法检测装备缺口严重 平安监管执法工作须依据国家出台的各项检测检验标准来展开，传统的“感官检查〞难以提供科学的执法依据。因此现场检测装备成为平安监管标准化、科学化的根底。然而相关资料说明［2023］，到“十一五〞末期，我国县级平安生产监管部门现场监督检测装备达标率仅为4.4%，现场调查取证设备达标率为14.5%，现场快速执法设备达标率为9.5%。调研发现，由于缺乏现场检测设备，缺乏勘察和技术鉴定手段，监管人员难以发现隐藏的平安隐患，对于感受到的平安违法行为又难以做出科学判断，因而无法对企业进行行政处分。基层平安监管队伍现场检测装备严重缺乏，直接影响监管执法工作的效率和依法行政的水平，也直接影响了监管工作的有效性和权威性。 2.5基层平安监管工作缺乏技术支撑 政府平安监管部门是“权力密集型〞而非“技术密集型〞单位，而平安监管工作越来越往专业化、技术化方向开展。因此，政府部门不可能包办平安监管工作中的所有职能，尤其需要向平安中介机构、行业协会、高等院校等寻求技术支持。以职业病防治工作为例，其技术性极强，包括职业病危害因素检测、职业病危害评价、职业病危害控制效果评价、职业病检测与诊断等，涉及物理、化学、病理学等多学科知识，仅依靠政府监管部门难以完成该项工作。因此，在我国当前的职业卫生监管体系中，职业卫生技术效劳机构、医疗卫生机构那么起到了技术效劳与技术支撑的作用（图3）。然而调研发现，当前基层职业健康技术支持机构十分薄弱。以XX省某县为例，该县没有一家具有职业危害检测资质的机构，其所在地级市也仅有3家相关效劳机构，远远不能满足该县开展职业病防治工作的实际需求。从总体上说，我国省、市、县3级行政区域内平安技术支撑力量呈现“倒三角〞格局，大多数平安技术效劳机构集中于经济、科技、教育兴旺的地区中心城市，而基层由于业务辐射范围窄，开展空间有限，因此技术效劳机构数量少、力量薄弱。 3基层平安监管对策措施 3.1逐步建立“单一中心，多重源点〞的监管模式 “单一中心，多重源点〞的基层平安监管体系是在当前单一中心监管模式存在缺乏的情况下，结合我国平安生产垂直综合监管体制而提出的。“单一中心，多重源点〞是指以政府平安监管部门为中心，同时建立社会组织、平安生产监管效劳机构、企业平安生产管理部门3个局部为源点的平安生产体系，如图4所示。政府推动各源点机构的开展，授予其相应的监管权力与职责。各源点机构协助政府开展平安生产监管工作，对政府平安生产监管权力的行使和企业的平安生产状况进行监督，力求到达一种全面监管、相互监督、互相合作的理想监管状态。政府是监管体系的核心，在监管工作中起主导作用。但这不意味着政府应独揽整个权力领域，而应成为基层平安监管体系的积极构建者。社会组织是监管体系的“平衡器〞，一方面可以承接政府无暇顾及的局部管理工作;另一方面也是连接社会和政府的桥梁，为民众或企业员工合理合法、理性理智地参与平安监管工作提供渠道。平安监管效劳机构是监管体系的“助推器〞，为政府监管队伍提供培训和工作指导，为企业自我监管提供技术效劳和业务咨询。企业既是平安监管的对象，又是平安生产主体责任的承担者，良好的平安生产效果不仅需要强制监管，更主要的是靠企业自我主动监管来实现。 3.2加快推进乡镇平安监管立法工作 1）保障乡镇平安监管机构的法律地位。乡镇平安监管机构的建立缺乏法律依据，大多非乡镇人民政府常设机构，因此，从人员编制、经费开支、办公场所设置等多个方面都缺乏稳定的法律保障。由于缺乏统一的法规标准进行指导和约束，各地乡镇平安监管机构建设随意性较强，常出现与其他部门挂靠、兼职人员过多、人员流动过快等问题。亟待通过立法的途径确立乡镇平安监管机构的法律地位，保障其机构的独立性、人员的稳定性、工作的标准性。2）赋予乡镇平安监管机构行政执法主体资格。平安监管工作重心下移至乡镇平安监管机构已成为必然的趋势，然而已公布的平安生产法［7］等法律中，并未明确赋予乡镇平安监管机构监管执法的权力。这就导致了乡镇平安监管中普遍存在“有责无权〞的现象。虽然全国各地基层平安监管普遍采取了委托执法机制，将局部行政执法权下放至乡镇，但由于缺乏法律强制力作为保障，委托执法落实情况参差不齐，“有责无权〞现象难以彻底解决。因此，要将平安监管委托执法纳入国家平安生产法律法规中来，从法律层面赋予乡镇平安监管机构行政执法主体资格，实现乡镇平安监管“权责相当〞。 3.3提升基层平安监管能力 1）实行基层平安监管人员分级培训制度。在加大平安监管业务培训力度的同时，还要突出培训的针对性。县、乡2级基层平安监管人员职能存在差异，乡镇平安监管人员重在日常监督巡查，县级平安监管人员重在对严重平安违法行为或平安生产事故进行调查。因此在进行业务培训时要适应不同的工作需求，乡镇安监人员业务培训要突出实用性，而县级平安监管人员业务培训需要在此根底上拔高层次，强调综合性和全面性。2）优化平安监管人员专业结构。提高基层平安监管人员的录用门槛，注重新录取人员教育背景，重点从平安工程、矿山、化工等与平安密切相关专业中遴选人才，使得我国基层平安监管队伍知识结构更加贴近实际监管需求。3）推行注册平安工程师考试。当前我国注册平安工程师主要分布在企业和平安中介机构，而政府平安监管部门中注册平安工程师数量极少。未来基层平安监管队伍建设要逐步与注册平安工程师考试相连接，尝试将是否取得注册平安工程师资格作为政府平安监管人员职务变更的标准之一，从而促进基层平安监管队伍向专业化、技术化方向开展。4）落实执法装备标准化建设。按