第一篇：金融危机形势下企业如何应对与防范劳资法律风险

金融危机形势下企业如何应对与防范劳资法律风险

2011-1-13 金融危机形势下企业如何应对与防范劳资法律风险

内蒙古典泽律师事务所 赵志忠

摘 要

2008年下半年不期而至的金融危机，无异于全球经济领域的一场大地震，其影响之大已经远远超出了许多经济学家和企业家的预料，由此给众多企业带来的影响也是非常巨大的。中国因为是发展中国家且WTO协议规则也是分阶段实施到位，国内市场并没有完全对全球开放，所以受到的冲击不是特别大，但是这并不代表此次金融危机对我国就没有影响。由于我国许多企业对日常法律事务缺乏专业化管理，潜在风险较高，在金融危机的影响下，我国企业的法律风险系数将会逐步增高。伴随外部需求的急剧萎缩，国内一些企业出现资金链断裂等状况，不少企业在经营上受到冲击，潜在的法律风险也日渐显现，合法债权可能得不到有效追偿，少数企业甚至出现涉嫌犯罪的现象。上述法律风险如果得不到准确预见和及时处理，不少企业将有可能走向衰落、倒闭和破产，最终影响投资者利益，导致劳动者失业，不利于社会和谐。很显然，上述现象的产生，与企业潜在的法律风险是有必然联系的，且这些法律风险给企业造成了巨大的影响，有的甚至是颠覆性和毁灭性的,而企业法律风险中劳资关系法律风险无疑是最基础，最重要的法律风险。当前，企业只有比平时更加重视规范经营、合法经营，预见和防范法律风险，才有可能顺利渡过此次金融危机。

笔者作为专门为公司企业提供专业法律服务的律师，无论从职业特点上还是从学法之人的意趣上，均对企业如何应对与防范法律风险有着极高的热情和浓厚的兴趣。根据自己多年的从业经验，结合企业的现状，提出了一些不成熟的观点和建议，渴望律师同仁及社会各界交流并予赐教。

关键词 金融危机 劳资法律 法律风险 必要性 引 言 2008年10月，被冠以全球玩具企业巨头的合俊玩具厂倒闭。同月，全国最大的印染企业江龙控股由于资金链断裂而轰然坍塌。上述案件的发生，是由于企业不重视日常事务法律风险的防范造成的。有些企业甚至都不知道自己的公司是否存在法律风险，且大部分企业并没有设置专门的法务部门，因此，在金融危机发生后，企业潜在的法律风险将会全都爆发出来，将企业再次推到风口浪尖上，对企业的发展是极为不利的。随着金融危机的发生和影响日益扩大，企业以及的法律风险也随之增加。如何应对和防范金融危机下的法律风险，是许多企业必须认真考虑的重大问题。

基于以上现状，内蒙古典泽律师事务所针对“金融危机给企业所带来的影响及如何防范与应对劳资关系法律风险”这一课题专门组成调研组，特派两名律师助理依据呼和浩特市司法局下发的《关于全市司法行政系统调研工作的通知》（呼司通字【2009】第5号、第6号）精神，开展了企业涉法事务调研活动。根据调研了解到的各企业在金融危机形势下劳资方面出现的法律风险，并结合我所多年为公司企业提供法律服务的经验，本文从法律风险的概念和特征、企业防范法律风险的必要性、企业劳资法律风险的种类、企业劳资法律风险的防范和应对以及企业如何建立系统的法律风险防范机制等五个方面阐述了金融危机形势下企业如何应对与防范劳资法律风险。

一、企业法律风险概述

企业的法律风险，是指由于企业外部的法律环境发生变化，或由于包括企业自身在内的主体未按照法律规定或合同约定有效行使权利、履行义务，而对企业造成的负面法律后果的可能性。

企业法律风险具有如下显著特征：

第一、法律风险具有相对的确定性。法律风险主要是由于企业违反法律或者是没有及时采取法律手段进行救济导致的；

第二、法律风险是可防可控的。法律风险完全可以从根源上加以防范和控制。只要企业建立了完善的法律风险防控机制，在懂法、守法、用法的基础上从事各种生产经营活动，在他人侵犯自己合法权利时能够及时拿起法律武器，法律风险的发生基本上是可以得到有效防范；

第三、法律风险具有损害性。法律风险一旦发生，企业就会遭受严重的经济损失。法律风险的损害性与企业的其他风险相比，有过之而无不及。法律风险存在于企业经营发展的每一个环节，如果不加以重视和及时规避，一旦风险出现，其后果往往是企业难以控制的。因此，建立健全企业的法律风险防范机制，是加强企业风险管理，增强企业抗风险能力的基本要求。

二、企业防范法律风险的必要性

法律风险防范涉及到企业经营管理、战略规划等各个方面。法律风险一旦发生，企业自身难以掌控，往往带来相当严重的后果，有时甚至是颠覆性的灾难。随着国内和国际市场环境和法律环境的变化，法律风险也会发生变化。因此，企业应建立健全企业法律风险防范机制，以使企业针对所面临的法律风险采取统一有序的事前防范、事中控制、事后补救的措施，从而使企业在合法经营、良性发展的轨道上运行。

（一）有效防范企业法律风险，是企业参与市场竞争的客观需要。在当今世界，国际国内市场竞争空前激烈，企业面临的法律风险越来越多。企业要在参与市场竞争中取得优势，必须有效防范企业法律风险，以最大限度减少和控制损失的发生。

（二）有效防范企业法律风险，是企业自身发展壮大的重要保障。

企业发展壮大，必须不断积累资产和财富，减少因法律风险造成的损失。

（三）有效防范企业法律风险，是构建和谐社会的重要组成部分。

企业作为社会的一个重要组成部分，企业生产经营状况对社会稳定起着重要作用。企业经营状况不佳，下岗失业人员增多，势必影响社会稳定，对构建和谐社会起着一定的阻碍作用。反之，则可以有力地推进构建和谐社会的进程。

据统计：美国的企业支出的平均法律风险防范费用是企业总收入的1%，但是中国企业实际投入只有0.02%，美国企业的投入是中国的50倍。事实上，中国大部分企业家只有在打官司时才有可能想到法律。由此可见，中国的企业产生诸多法律风险，并因此而破产、倒闭，也就不足为奇了。国务院国资委主任李荣融提出：企业要善于识别风险、规避风险、控制和化解风险。加强风险管理，是现代企业管理体系中不可或缺的重要组成部分，而法律风险防范在加强企业风险管理中又具有重要的地位。

三、劳资法律风险 企业与劳动者之间的法律关系其实比较复杂，有很多类型，如劳动关系、劳务关系、雇佣关系、加工承揽关系和其他民事关系等多种形式。其中，最常见的是劳动关系，包括劳动合同关系和事实劳动关系。劳资关系中的法律风险包括但不限于：

（一）因不签定劳动合同引起的法律风险；

（二）员工在试用期劳动关系管理中的法律风险；

（三）因工伤事故引起的赔偿法律风险；

（四）员工离职后侵犯原公司商业秘密给其造成损失的法律风险；

（五）辞退员工过程中存在的法律风险；

（六）员工要求支付加班工资带来的法律风险；

（七）公司劳动争议纠纷解决的法律风险。

企业要想避免这些法律风险的发生，应该制定相应的措施，从而把这方面的法律风险降到最低。企业和企业家要提前做好必要的准备，甚至制定好具体的预防性工作方案，这样才能使企业更好的良性发展。

四、劳资关系中法律风险的防范与应对

（一）因劳动合同引起法律风险的防范与应对

1、要签好劳动合同

劳动合同作为劳资双方共同遵守的合同依据，对于劳动关系的重要性显而易见。签好劳动合同，首先对劳动者有必要进行适当调查，特别是新员工的录用，对是否符合录用条件进行认真审查，一些与原单位未解除劳动关系或存在劳动纠纷，或未达到劳动年龄等不符合或不完全符合录用条件的劳动者应严格把关；其次对劳动合同的核心条款要仔细研究、协商确定。如工作岗位、合同期限（包含试用期）、劳动报酬、劳动纪律、损失追偿、劳动保障、终止手续、保密与竞业限制等作比较详尽的约定，有利于双方遵守和避免纠纷发生。

不签书面劳动合同将面临严厉罚则 在实践中很多企业认为没有签订劳动合同就与职工没有建立劳动关系，甚至故意不签订书面劳动合同以试图不缴、少缴税款和社会保险并任意处置员工的录用与辞退，由此引起了大量劳动争议和纠纷。《劳动合同法》实施后企业若不与劳动者签订书面劳动合同将面临很大的法律风险。

2、要建立健全规章制度

规章制度是企业内部的“法律”。在劳动立法越来越保护劳动者的趋势下，企业利益的维护更加依赖于企业的规章制度。目前，企业制定合适的规章制度比以往任何一个阶段更为重要。关于规章制度的建立一是要全面细致，尽可能的将企业管理的各个方面都设定为制度，做到“有法可依”。如劳动合同、工作时间、劳动纪律、考勤制度、工作风纪、薪金制度、培训、考核、晋升、奖惩、辞职、财务等等都制定相应制度，汇编成员工手册。二是要尽量量化，易操作，即员工违反规章制度的后果要明确具体，具有可操作。规章制度应当程序民主、内容合法 内部规章制度不仅可以作为劳动合同的有效补充，并且在一定条件下可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据，特别是对于界定员工是否构成严重违纪以及企业是否有权辞退员工具有重要的意义。

3、要注重证据的收集

事实是根据证据来确定的，有无证据将是事后确定事实的关键。因此，企业相关工作人员一定要有证据意识，重视收集证据。毛主席说：“没有调查就没有发言权”，笔者认为在法律面前，“没有证据同样没有发言权”。

4、要为员工缴纳社会保险

社会保险是转移风险的一种很好的方法，企业可在成本允许的情况下，尽量为员工缴纳社会保险，社会保险既是对劳动者的保障，也是对企业风险的转移，是双赢的措施，这些成本支出对企业来说是值得的。同时有条件的企业还可参加人身意外保险、财产保险等商业保险等，以降低企业的风险。

5、要建立救济机制

一旦法律风险转化为法律危机，事后的救济，对挽回损失也非常重要。当企业发生了与劳动关系相关的法律纠纷，企业要及时采取措施，避免影响扩大。我们建议企业事先制定救济机制。首先，企业应选派有法律知识和人事经验的员工，作为处理纠纷的人员，代表公司及时出面解决纠纷。也可以聘请有经验的专业律师提供专项法律服务或进行常年法律顾问服务；其次，预定多套方案，出面与劳动者协商，一旦协商成功要立即签订协议，避免事后变化。

（二）员工在试用期劳动关系管理中的法律风险的防范与应对 自新员工进入单位的第一天起，就开始了在这家单位的“试用期”。对于劳动者在这家单位的职业历程而言，“试用期”既是一个起步，也是一个打基础的过程，不仅影响劳动者在这家单位的职业历程走向，甚至影响着职业生涯。

许多企业都曾有这样的遭遇，好不容易招到的人才在试用期内说走就走，不但浪费了招聘的时间和费用，而且对日后的经营产生不良影响。而被录用的劳动者往往也心有忧虑，担心用人单位随便设置试用期的以及用试用期的名义随便炒鱿鱼。其实，劳动关系的双方都不希望试用期的结果是鸡飞蛋打一场空。劳动者得不到稳定的工作，企业寄予厚望的新招人员不辞而别，这都不是一个有利于双方、甚至是经济社会稳定的局面。特别是在《劳动合同法》颁布以后，企业要严格遵守对试用期的新规定，只有这样才能起到防范与应对的效果：

一是规定劳动合同期限3个月以上不满一年的，试用期不得超过一个月；劳动合同期限1年以上不满3年的，试用期不得超过2个月；3年以上固定期限和无固定期限劳动合同，试用期不得超过6个月；以完成一定工作任务为期限的劳动合同或者劳动期限不满3个月的，不得约定试用期。

二是规定劳动者在试用期的工资不得低于本单位同岗位最低档工资或者劳动合同约定工资的80%，且不得低于用人单位所在地的最低工资标准。

三是规定在试用期中，除劳动者有该法第39条和第40条第1、2项规定的情形外，用人单位不得解除劳动合同。用人单位在试用期解除劳动合同的，应当向劳动者说明理由。

四是以完成一定工作任务为期限的劳动合同或者劳动合同期限不满3个月的，不得约定试用期。试用期包含在劳动合同期限内。劳动合同仅约定试用期的，试用期不成立，该期限为劳动合同期限。

五是劳动者在试用期不符合录用条件被解除劳动合同，应具备以下三个条件：

（1）要有明确的录用条件并公示；（2）要做好试用期考核标准；

（3）应该对劳动者在试用期内的工作按照标准进行考核，确认是否符合用人单位的录用条件。需要注意的是，以不符合录用条件为由解除劳动合同也就只有在试用期可用，过了这个时间，就无法再以员工不符合录用条件为由解除合同。这就要求单位发现员工不符合录用条件时，应及时解除合同，最起码应该在试用期届满前解除合同，否则超过试用期解除合同，就要支付较高的辞退成本。

（三）因工伤事故引起民事赔偿法律风险的防范与应对

企业经营的目的是追求商业利润。在必须依法承担工伤赔偿法律责任的前提下，企业如何采取合法有效的措施，减少和化解工伤法律风险，从而达到降低成本、提高经营效益的目的，已成为摆在广大企业管理者面前的一项重要课题。结合实践，笔者认为当前防范工伤法律风险应从以下几方面着手：

1、进一步强化规范劳动管理。包括加大对职工的劳动技术和纪律教育、加强各生产经营环节的劳动安全监督、改善职工的劳动条件和生产环境；

2、注重职工的健康卫生检查。包括招聘环节的适当体检和在职期间的定期体检。在招聘环节发现有不适合工作的病症的，不予聘用，在合同期内发现可能影响劳动安全的病症的，及时予以调整工作岗位或送医治疗；

3、及时参加工伤社会保险。以分散企业承担工伤法律风险的责任。参加工伤社会保险，为职工交工伤保险金，是企业应尽的法律义务。通过参加工伤社会保险，企业支付一定的社会保险费用，可以在很大程度上将发生工伤事故时本应由企业承担的赔偿法律责任转移到社保机构。

4、加强劳动工伤事故管理环节的法律工作。对已经发生的工伤事故，严格依照法律程序处理，对工伤职工及家属提出的合理合法的要求，应由社保基金支付的，力争由社保机构支付，应当由企业自行承担的，在法定标准范围内及时予以妥善解决。对少数工伤职工及家属提出的超出法定范围的要求，耐心做说服调解工作，必要时可通过劳动仲裁、诉讼的法律途径解决。

5、转移风险。将一些专业性较强、工伤风险较高的岗位，交由专业公司来做，如运输、保安、保洁等交给专业公司。因为这些岗位需要专业培训的人员与专业的设备，需要承担很高的成本，而且还要承担较高的工伤风险。根据我国相关法律法规规定，工伤事故单位是与劳动者建立劳动合同关系的用人单位，因此与专业公司签约，就能将工伤风险转移给专业公司，从而将这部分工伤风险转移给专业公司来承担。

（四）员工离职侵犯原企业商业秘密给其造成损失法律风险的防范与应对

1、企业与员工订立劳动合同时，应在合同中明确保护商业秘密条款或另行签订保密协议。这种条款应包括三方面内容：一是对员工在职期间的约束，二是对员工离职后的约束，三是要明确违约责任。

2、要保留员工掌握商业秘密及商业秘密的范围和泄露商业秘密的证据。

3、企业要与员工签订竞业禁止协议。即规定员工离开企业多少年内不得到竞争对手方从事同类工作，以避免泄密和形成不正当竞争。

（五）辞退员工过程中法律风险的防范与应对

辞退员工，不论对企业还是对员工，都是一个沉重的话题。然而辞退员工，对于大多数企业来说，又是不得不面对的现实。辞退员工是人力资源经理必须处理，又是最难处理的工作。如果处理不当，很容易引发劳动纠纷对簿公堂甚至威胁到个人安全，对公司正常运营造成很大的影响。具体应注意：

1、在试用期内不要随意辞退员工；

2、辞退有过错的员工应有事实依据、制度依据，还要有相应证据；

3、经济性裁员必须符合法定条件并履行法定程序并支付经济补偿金。

（六）员工要求支付加班费而带来额外支出法律风险的防范与应对

1、要规范工资构成。根据法律规定，结合企业通常的做法，用人单位可以将员工的工资由一个总数拆分若干项，可与员工约定奖金、津贴、补贴等项目不属于正常工作时间的工资，但约定的正常工作时间的工资不得低于当地最低工资标准。

2、完善加班制度。员工因完成工作需要申请加班，譬如员工当天工作没有完成的，不支付加班费。对于公司安排加班的，需要将加班事由、加班时间、加班人员写成书面材料，以便备案。

3、对于员工加班，公司已经安排补休或调休的，不算加班。

4、对于外勤人员譬如司机、业务员，可以适用综合计算工时制度，以避开加班规定。

5、完善加班费支付制度。目前很多企业的工资条很笼统，只是注明员工姓名、工资数额，由员工签收，这样即使已经支付加班费，也很难举证。最好在工资条中注明加班费数额，并且由员工签名注明时间。

（七）公司劳动争议纠纷法律风险的防范与应对

1、积极发挥劳动争议调解委员会和工会的协调作用

工会的性质决定了工会组织有可能、也有必要参加劳动争议案件的处理，工会在劳动争议处理过程中可以发挥重要作用。为节省诉讼成本，及时避免司法资源浪费解决劳动争议，应积极发挥劳动争议调节机制。

2、启动集体协商

集体协商是集体合同制度的一个重要组成部分。所谓集体协商也被称为集体谈判，就是用人单位与其所属的职工依法组成代表团按照法律规定的程序和原则就劳动报酬、工作时间、保险福利、休息休假、劳动安全卫生、职业培训等劳动标准为签订集体合同而进行商谈的活动。

3、申请劳动仲裁应注意的问题

（1）仲裁主体应适当：当事人申诉必须符合法定条件，即申诉人是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织，有明确的被诉人。仲裁主体不当，将会导致不予受理或被驳回申诉的后果；

（2）仲裁请求应准确：当事人提出的仲裁请求应当明确、具体、完整。仲裁请求缺乏事实和理由，会被驳回；仲裁请求不完整，未请求部分得不到审理，扩大仲裁请求将不予支持，还要负担相应仲裁费；增加、变更仲裁请求或提出反申请，应当在举证期限届满前提出；

（3）仲裁证据应扎实：当事人对自己提出的仲裁请求所依据的事实或者反驳对方的仲裁请求所依据的事实，负有提供证据加以证明的责任。没有证据或者证据不足的，负有举证的当事人将承担不利甚至败诉的法律后果；

（4）仲裁时应按时出庭：当事人经通知，无正当理由拒不到庭，或者未经仲裁庭许可擅自中途退庭的，对申诉人按撤诉处理，被诉人反诉的，可以缺席裁决；对被诉人作缺席裁决；

（5）不服仲裁结果应及时提起诉讼：当事人对仲裁裁决不服的，自收到裁决书之日起15日内，可以向人民法院起诉；期满不起诉的，裁决书发生法律效力。

4、提起诉讼应注意的问题

（1）要符合《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件；

（2）要符合《劳动法》规定的已经劳动争议仲裁委员会仲裁的条件；（3）要充分根据劳动仲裁时的不足，补充和完善证据；

（4）在起诉前应当严格审查时效问题，在规定的收到仲裁裁决书之日起15日期限内提起诉讼。

五、企业如何建立系统的劳资法律风险防范机制

（一）设置法务专员或法务机构

1、设置专门的法务人员

对于中小企业来讲，资金不是很充足，但是法律风险的防范工作也是很重要的，这时既需要能够为企业节省成本，又能够为企业的日常法律事务出谋划策，此时法务人员的设立就显得非常重要。

2、设置专门的法务部门

充分发挥其在企业法律风险防范和控制方面的主导作用。法务部门应由具备一定法律知识的专门人员负责，并应在企业的组织架构中具有较高的层级。通常较大规模的企业，其法务部门的负责人一般本身即为企业的高级管理人员，很多跨国公司的法务部门的负责人甚至直接就是公司的副总裁或副总经理，其对法律风险的重视可见一斑。

3、聘请外部法律顾问

企业内部法务人员通常只能处理企业日常经营管理过程中的常规和日常工作，如遇到复杂的法律问题、仲裁或诉讼等，最好聘请外部法律顾问。聘请律师作为常年法律顾问是企业通常的作法，也是很有效的方法。但是，必须注意，应通过有效的渠道，建立与法律顾问律师及时互动，避免流于形式。对于很多争议和纠纷，在发生之后，应尽快与法律顾问联系，征求其意见。

（二）建立有效的法务审核和监控体系，使企业经营管理过程中的每一个环节都能够有效监控，最大可能地减少法律风险的发生。

1、建立有效的合同管理制度

有效的合同管理是防范和控制企业法律风险的重要手段。企业可以根据自身合同管理的实际需要，制定合同谈判、审查、订立、履行等交易管理主要环节的各项制度，明确合同管理职责、权限、流程等内容，实现合同管理全过程的制度覆盖，加强对合同管理薄弱环节的控制，解决合同管理中重订立轻履行、重实体轻程序、重业务轻法律、重效率轻安全等弊端。

2、建立重大决策的律师参与机制

企业的重大决策往往暗含较大的法律风险，法律因素对决策制定和实施至关重要。在做出重大决策，尤其是重大项目决策时，应先行评估法律上的可行性，然后再评估经济上的可行性，避免出现因法律上不可行或存在重大法律风险导致重大损失。在这一问题上，应通过有效的制度，保障在重大决策时有企业法务部门和外聘法律顾问的参与和发表意见，杜绝出现忽视法律因素轻率决策的现象。

3、强化、优化企业内部规章制度管理机制

企业内部规章制度应根据企业的管理水平、管理架构予以拟订，并不断予以弥补、完善和修改，在法律、政策发生变化时，应及时予以修订。同时，应注意规章制度的落实，把规章制度规定的权利、义务、责任和要求，纳入企业业务流程和考核范围，作为考核的重要内容和依据。

4、优化案件管理机制

对于案件的处理，不应仅局限于弥补损失，应通过具体的案件，与企业的管理相结合，找出企业经营管理过程中的漏洞和风险，并予以解决，把重点放到法律风险的防范和控制上，真正做到“举一反三”，“吃一堑长一智”。

（三）企业应加强法制教育

法律风险出现的首要原因是人的因素，因此首先必须加强法制教育，尤其是加强企业高级管理人员的法律培训，使之从思想方面切实认识法律风险防范和控制对企业的重要意义。很多企业重视经营风险教育，但对法律风险的教育却极少关注，缺乏法律风险意识的教育。企业经营管理过程中，必须使管理人员和员工明白：法律风险是切实存在的，而且在很多时候，法律风险可能是企业面临的最重大的风险。企业日常经营不善，可能会导致企业的亏损，但法律风险如果不能有效防范和控制，将有可能引致灭顶之灾。而且，在市场竞争日趋激烈、企业的利润水平越来越低的情况下，法律风险的防范和控制就显得尤为重要。

结 语

我国的企业由于本身法律风险防范的意识薄弱，又遭受此次金融危机的打击，使得许多企业不堪重负，甚至已经有许多企业破产、倒闭。此时，企业若想在此次金融风暴中顺利的存活下去，就必须改变策略，制定出应对危机的具体方案。如果说足够的资金是金融危机时期“企业过冬的棉衣”，那么必要的法律风险防范措施则可以说是金融危机时期“企业抗寒防冻的方案”。随着金融危机的影响日益扩大，企业以及企业家的法律风险也随之增加。如何应对和防范金融危机下的法律风险，是许多企业和企业家必须认真考虑的重大问题。笔者通过多年从事公司企业法律顾问的工作的经验，结合本所所做的调研结论，提出了以上几点不成熟的意见，希望社会各界人士踊跃提出意见，为我国的公司企业渡过此次危机献计献策。

第二篇：金融危机下国有企业法律风险防范

金融危机下国有企业法律风险防范

主办单位：上海市国有资产监督管理委员会

上海市法学会

时间：2009年8月27日 下午13：45—17：00 地点：上海市经济干部管理学院2号楼二楼 主持人：陈 昶

徐庆镇 上海市法学会副会长 发言人：刘 燮 上海市国资委副主任

李继斌 上海市法学会副会长

周渝波 国务院国资委政策法规局局长 顾功耘 华东政法大学副校长 博士生导师 王 杰 锦江国际副总裁、总法律顾问 段爱群 上海华益律师事务所主任 吴 弘 华东政法大学经济法学院院长 强志雄 东方国际副总裁 韩长印 上海交通大学教授

记录人：孙丽娟（华东政法大学07级法律硕士研究生）

陈昶：各位来宾、各位朋友，下午好。今天市法学会和市国资委在这里联合举行“国有企业法制建设论坛”，今天我们非常荣幸的邀请到了国务院国资委政策法规局局长周渝波同志，多年来周局长和国务院对上海国有企业改革发展，特别是国有企业法制建设工作给予了很大的支持、帮助和指导，今天周局长百忙之中莅临论坛发表主旨演讲，大家表示欢迎。在主席台上的嘉宾还有市法学会副会长李继斌同志，市法学会徐庆镇同志，市国资委副主任刘燮同志，首先由市国资委副主任刘燮同志致辞。

刘燮：尊敬的周渝波局长、各位来宾，市法学会和市国资委今天在这里联合举行“国有企业法制建设论坛”，我代表市国资委主任杨国雄向与会的各位专家、领导和来宾表示热烈的欢迎，对论坛的顺利主办表示真诚的祝贺。我们这次论坛的主题是“金融危机下国有企业法律风险防范”，大家都知道这次的金融危机发端于次贷危机，关于次贷危机的原因分析起来有很多，但是其中有一条“诚实守信，平等有偿的法律精神”被严重扭曲，是这次次贷危机乃至于金融危机重要的深层次的原因之一，我非常认同这个看法，对这个问题也需要从事法律工作的同仁们进行深入思考和研究。我们希望通过探讨在当前国际金融危机的背景下，企业如 1 何通过加强法制建设，健全风险防范机制，为妥善应对国际金融危机带来的冲击出谋划策。上海的国有企业一向非常重视法制建设工作，在国务院国资委的指导下，市国资委系统的企业根据《公司法》、《企业国有资产法》的要求，健全企业的总法律顾问制度和法律顾问组织体系建设，努力推进企业法律风险防范机制。目前，市国资各企业已经按照上海国资委国企改革发展的总体目标和要求，结合企业实际制定了企业法制建设的三年规划，进一步强化企业负责人的法制精神和法律意识，不断完善法律顾问组织体系，健全法律风险防范的各项机制，将法律精神融入决策，融入管理，融入文化，为促进法律进决策，进管理，进文化，强化企业管理人员法制观念搭建了重要的平台，是我们推进法制宣传培训工作的重要举措。各位领导和专家将在本次论坛上发表演讲，分享他们对企业法制建设的成功经验和宝贵想法，我们也真诚的希望通过本次论坛，进一步推进企业加强法律风险防范意识，强化法制观念，努力做到依法经营、诚信经营，为国家、为社会、为企业、为国资、为员工做出新的积极的贡献，最后也预祝本次论坛圆满成功，谢谢。

陈昶：谢谢刘主任，下面请市法学会副会长李继斌同志致辞。

李继斌：各位领导、各位专家学者、各位来宾大家下午好，今天市国资委和市法学会在这里共同主办“国有企业法制建设论坛”。首先，我代表市法学会向参加这次论坛的各位领导和专家学者表示热烈的欢迎。国有企业是国民经济的支柱，上海的国有企业规模较大，行业齐全、整体水平较高，在本市乃至全国的经济社会发展中有举足轻重的作用。在世界经济一体化的过程中，上海的国企改革和建设遇到了前所未有的机遇和挑战，如何提高上海国有企业的核心竞争力，变中国制造为更多的中国创造，既要企业自身的努力，也需要从机制和管理层面加强法制建设。近年来，市国资委着力开展以建立健全企业法律风险防范机制为核心，以推动企业总法律顾问制度为重点的企业法制建设工作，制定了“2009—2011年企业法制建设三年规划”，市国资委注重企业法制建设的举措是符合中国国情，具有上海特色的创新之举。我们法律工作者非常愿意和国资委在企业法制建立方面并肩前行，因此，我们双方经协商通过搭建“国有企业法制建设论坛”这个平台，组织法律界及经济工作部门的同志一起来研究国有企业法制建设的问题，并且经常开展活动，为加强我国国企法制建设，营造良好的法制环境出谋划策。本 2 次论坛选择“金融危机下国有企业法律风险防范”——这一企业发展中的头号问题进行研讨，具有重要的理论价值和很强的现实意义。我们很高兴地看到今天与会的演讲嘉宾中，既有国务院的有关领导，也有理论部门和实务部门的专家学者，他们在新形势下对国有企业法制建设有较深的研究和切身的体会，他们都为论坛做了积极的准备，我们将有机会听到各权威的前沿信息和最新的法学研究成果。我也希望各位与会的专家、学者、企业代表及相关领域的工作者能够紧扣主题、解放思想、畅所欲言、深刻研讨。我相信在大家的共同努力下，论坛一定能达到预期的目的，取得有价值的成果，并对国有企业法制建设的进一步发展产生积极的影响，最后预祝本次论坛圆满成功，谢谢大家。

陈昶：谢谢李会长对我们工作的支持，下面有请国务院国资委政策法规局局长周渝波同志做主旨演讲。

周渝波：同志们大家下午好，我非常高兴今天有机会来参加由上海市国资委和上海市法学会联合举办的“国有企业法制建设论坛”。21世纪是一个充满挑战和机遇的时代，刚才也讲到去年爆发延续至今的金融危机对我国国有企业的改革和发展提出了严峻的挑战。在党中央国务院的坚强领导下，目前我国经济发展正处于企稳回升的关键时期，最近几个月的经济数据大家都可以看到是在向好的方向发展。那么在这个大的背景下，我们今天共同探讨如何加强国有企业法制建设，提高企业法律风险防范能力，发挥其在抗击金融危机中的重要作用，促进我们企业化危为机具有非常重要的意义。

今天我想给大家介绍的是我的两个看法。第一个看法是法律风险的防范是企业风险管理中最基本的要求。因为当前国有企业法制建设的一个核心任务就是建立健全法律风险防范机制。怎么来认识这个问题，我们一个基本判断就是：企业的法律风险防范是企业风险防范中最基本的要求，对这个问题的认识主要是基于三个考虑。

第一点，企业风险管理是企业经营永恒的主题。纵观与企业共存的各种风险，其最终表现往往就是法律风险。为什么这么讲？从宏观上看，市场经济就是法制经济，作为市场经济的基本单位，企业必须按照经济法制的结构和框架进行运作，否则就没有与其他企业和民事主体进行经济交往的环境和平台；从微观上来看，企业作为法人实体，其发生的各种风险的后果一方面会对企业造成重大损失，另 3 一方面就是体现在承担法律责任上。比如在给企业带来重大的损失后，往往对企业下一步的发展带来重大影响，有时甚至导致企业解散、破产或者被并购重组等等。因此，企业风险管理中宏观和微观的这些表现决定了风险管理中最重要、最基本的要求就是法律风险的防范，这是第一点考虑。

第二点就是法律风险防范对大企业、大集团具有特殊重要的意义。通用电器原总裁杰克韦尔奇有一句名言。在他担任通用CEO的时候，记者问他有没有令他最担心的事情，他说并不是通用的业务让他担心，而是有什么人做了从法律上看非常愚蠢的事情，给公司的声誉带来污点，并使公司毁于一旦，这样的事情使他担心。为什么他会有这样的担心，这主要是因为大企业经过长期的积累和发展具有较高的信誉、雄厚的实力，拥有稳定的市场份额，或者说他的市场竞争对手并不多，对于外部的风险抵抗能力比较强。这次我们抗击国际金融危机，我觉得中国的企业中，大集团、大企业在抗击风险方面的能力相对于中小企业就更强一些，特别是我们大的国有企业。那么对于这些大企业而言，往往容易对他们造成致命影响的是发生在内部的一些严重问题，就像西方谚语说的：“城堡最容易从内部攻破”。我们和国外的大企业交流，有一些大企业就以欧洲的足球队为例来说明企业法律风险防范的重要性。一个高水平的世界级的足球队不仅体现在犀利的进攻方面，最主要的还是要有铁桶般的防守，他们开玩笑说意大利足球的进攻并不好看，但是意大利的防守是铁桶般的，所以意大利球队曾经得过世界杯冠军，这就说明了风险防范对一个大企业而言更加重要。据对一百家世界级的品牌调查显示，36%的世界品牌企业，其历史都在100年以上；28%的企业，历史在80年到100年之间；25%的企业，历史在50年到80年之间；历史在50年以下的企业只占16%，所以打造一个世界级的品牌没有一个较长的历史过程是不可能的。这些成功的企业经验反复证明了企业的管理是成在法治，败在人治。比如说近几年来，国际国内陆续发生的多家大型公司、百年老店严重亏损，甚至倒闭破产的事件，从英国巴林银行的倒闭到前两年美国的安然公司及世通公司申请破产、日本的八佰伴公司宣布破产，到国内的一系列企业，包括上市的德隆的坍塌，中航油新加坡公司的巨额亏损，到这次美国大公司出现的严重亏损甚至破产的情况，总结这些事件带来的沉重教训，几乎都是因为企业严重的违法违规行为造成的，所以大型企业要实现长期稳定的发展，要打造世界级的品牌，打造百年老店，就要加强法律风险防范。

第三点考虑就是，当前国际金融危机的冲击对企业法律风险的防范提出了新 4 的挑战。我们前一段时间通过调研，归纳了七个方面的法律风险需要特别关注。第一个是因为市场需求萎缩，资金链断裂引发的违约风险。签的合约不执行，违约所带来的风险。第二是因为行业整合，企业并购中尽职调查的不确定性增加的风险。今天早间新闻正在介绍陕西进行煤矿大整合，要把陕西省的2200多家煤矿企业经过大的重组后压缩到1000户，这个动作是非常大的，应该讲在当前也是一个时机，但是在这个整合过程中怎么搞好尽职调查，怎么处理好相关企业的债权债务关系也是非常重要的，弄不好就很容易造成后遗症。第三个是走出去、投资并购时，境外法律环境发生的变化带来的风险，这方面的情况我们也遇到比较多。大家都比较了解，前段时间中铝并购力拓带来各种各样的变数，这些法律风险也要特别关注。第四是有些国家在金融危机背景下，贸易保护主义抬头，滥用世界贸易组织规则所带来的风险。我们这一年遇到的反倾销、反补贴案子数量大幅上升，也充分说明这一点。第五是建筑施工企业面临工程款拖欠的风险。这个不仅是国外，在国内也是非常明显。第六是妥善处理劳动用工涉及的劳动合同方面的风险，怎么样严格地执行劳动合同法，应该讲在现在金融危机的情况下对我们也是一个重要的课题。第七个是历史遗留的债权债务提前引爆的风险。有一些时候合同双方都还比较彼此信任，但是一到危机了，都担心对方挺不过危机提前倒下，使自己的债权落空，所以又重新按照相关程序来追讨债务，所以这也可能引起新的风险。我们归纳了一下，当前金融危机下我们企业可能面临的这七大类特殊风险，如何防范好危机中凸显的这些法律风险，既对企业经营管理提出了新的严峻的挑战，更是对企业下一步发展、乃是关系到生死存亡的一次重大考验。所以基于三个方面的考虑，我们第一个想给大家报告的观点就是，企业风险管理过程中加强企业法律风险防范是最基本、最重要的一个要求。

第二个个观点是，只有提高法律风险防范能力，才能依法保障和促进企业长期、稳定、健康的发展。怎么样提高企业的法律风险防范能力，可以归纳出各种各样的观点。我们这里总结了国有企业，特别是中央企业的一些好经验、好做法，主要提出了三个方面的观点。

第一个方面就是要切实加强企业的法律管理。企业要提高法律风险的防范能力，首先要加强法律管理，而不仅仅是完成或做好法律事务。英国壳牌石油在2004年，曾经因为错误公布其已探明的石油储量，多公布了很多，而被美国的证监会和英国金融服务管理局处以罚款1.5亿美元，三名企业高管还被迫辞职。该公司在总结这次案件的教训时特别强调了三点：一是企业的各项制度本身在制 5 定的时候就要合规合法，因此需要加强对企业制度合规性的审查。二是要重视企业法律事务部门、法律顾问提出的审核意见。业务部门必须在向企业高管报告本部门意见的同时，报告其征求法律事务部门的意见，也就是说在报告本部门业务处理的时候不能只报告自己部门的意见，一定要同时报告本企业法律顾问对这个事情进行法律审核后提出的意见。第三是要在企业内部营造合规文化，这是保证企业依法经营管理的基础。所以总结三点教训，核心是一个企业要加强法律管理。

第二个方面是高度重视制度的执行。大型的国有企业经过多年的发展，已经普遍形成相对成熟的制度体系，因此需要特别强调制度的执行。当年美国哈佛大学的创始人留下一笔遗产——25本珍贵书籍。学校一直把它们珍藏在图书馆内，并要求学生只能在馆内阅读，不能带出馆外。1764年的一场大火烧毁了哈佛大学图书馆，在火灾发生前，一个学生正好把其中一本书带出了图书馆而幸免了火灾。第二天，这个学生意识到自己带出来的这本书可能就是那批珍贵书籍中唯一存世的孤本，他经过一番激烈的思想斗争找到了校长，把书还给了学校。校长收下书后非常感谢他，同时下令开除这个诚实的学生，理由就是他违反了校规。哈佛大学的董事会找到校长说情，校长强调，我们培育哈佛的理念是让校规来看守哈佛的一切比让道德来看守哈佛更安全有效。这充分说明了制度执行对一个学校，同样对一个大企业的重要性。

第三就是大力培养企业内部法律人。企业内部法律人及企业法律顾问是建立企业法律风险防范机制的专业队伍保障，有一种观点认为企业内部法律人就像公共设施的维修人员一样，直到出了问题才被想到，其实企业内部法律人不仅是在公共设施出现问题时进行维修，更重要的作用是对公共设施进行日常保养和维护，使它们不出现问题。企业内部法律人是与社会律师比较而言的，企业内部法律人对企业所在行业更加熟悉，更能及时发现企业内部的法律需求，紧密结合企业经营发展战略来处理相关的法律事务、加强法律管理，因而具有不可替代的重要作用。能打赢官司的企业内部法律人无疑是优秀的，但能使企业少打或不打官司，同时保障企业依法经营、不断开拓壮大的企业内部法律人才是最优秀的。那么如何培养企业内部法律人，既要重视他们的法律专业素质，也要使他们对企业核心业务有深刻的理解。其中最主要的途径就是让他们在企业的业务设计、重大决策、合同谈判过程中充分参与，要落实好企业法律顾问的知情权。只有落实了他们的知情权，才能培养他们各方面的素质，充分发挥他们的作用。

我刚才从三个方面的体会谈了提高企业法律风险的防范能力，结合国资委政 6 策法规局工作来看，国务院国资委也是高度重视国有企业的法制工作、法制建设的。在国资委组建不久，我们就在国内率先提出要建立健全国有企业法律风险防范机制。去年中央企业按计划完成了2004年国资委提出的“国有重点企业法制建设的三年目标”。截至2008年12月31日，141户中央企业执行总法律顾问制度的有92户，占65.25%；其中设立专职总法律总顾问的有51户，占施行总法律顾问制度户数的55.43%；重要子企业实行总法律顾问制度的有292户，占中央企业报备的重要子企业总数的24.35%；中央企业总部法律事务部门作为独立职能部门的有97户，占68.79%，这是去年年底的情况。今年上半年我们又有跟踪统计，这些数据应该又有进一步的变化。比如讲中央企业总部一共是136户，设立了总法律顾问的现在已经达到96户。2008年5月，国务院国资委黄副主任代表委党委、委领导在中央企业法制工作会议上进一步提出了新的三年目标，这新的三年目标是：以建立健全企业法律风险防范机制为核心，力争到2011年上半年，在中央企业及其重要子企业全部建立企业总法律顾问制度；企业的规则制度、经济合同和重要决策的法律审核把关率达到百分之百；违法经营发生的新的重大法律纠纷案件基本杜绝；历史遗留的重大法律纠纷案件基本解决；企业法制工作在提高企业市场竞争能力，和使企业发展壮大成为具有国际竞争力的大公司、大集团的作用得到进一步发挥。去年9月，国务院国资委又进一步提出了地方国有企业法制工作新的三年目标，即以加快企业法律风险防范为核心，力争再用三年时间，省属国有重点企业全部设立法律事务机构，建立总法律顾问制度的比例达到70%；以事前防范和事中控制为主，事后补救为辅的企业法律工作制度基本健全。企业法律风险防范机制在国有企业改革发展中的作用得到进一步发挥，目前广大国有企业正在按照上述三年目标，结合本企业实际情况，制定并抓紧落实本企业的法律风险防范工作具体目标。我们针对中央企业落实新的三年目标的情况，三个月前印发了专门的进度表，要求企业按照表的要求逐项填写，我们现在就正在把企业反馈回来的进度表进行汇总，汇总完后要以一定的形式向中央企业进行通报。一个优秀的企业越是在危机的时候越能显示出它的综合实力和整体素质，建立健全法律风险防范机制，有利于保障企业在危机面前转危为安，可以说是一个成熟健康企业的重要标志，也是一个企业重要软实力的标志，所以我们衷心祝愿上海市国有企业在法律风险防范方面做得更好，走在全国国有企业的前列，同时我也预祝本次论坛取得圆满的成功，谢谢大家。陈昶：谢谢周局长的精彩演讲。下面我们就进入论坛。论坛分为两个阶段，每个阶段有三位主要的演讲嘉宾，然后就是提问环节。第一阶段由我主持，第二阶段由法学会的徐副会长主持。现在，咱们第一阶段开始。这个论坛要取得成功有个特点，几位嘉宾讲了以后一定要互动，你没互动的的话，这个气氛就与我们设想的不一样。我首先来介绍一下第一阶段的三位嘉宾，第一位是华东政法大学副校长、博士生导师顾功耘教授，中间一位是锦江国际副总裁兼总法律顾问王杰同志，补充一下，王杰同志也是我的前任，也就是说老早是我们法规处的处长。第三位是来自实务部门的，财政部财政科学研究所的研究员、上海华益律师事务所主任段爱群同志。那我们现在就开始，有请第一位嘉宾顾教授。

顾功耘：各位领导、同志们，非常荣幸能在今天的论坛上做发言，我讲的题目是《企业国资所面临的监管难题》。这个题目对照一下今天会标上面讲的风险防范，好像有点不大对路，但是我后来又想了一下觉得还能够对路，怎么讲还能够对路呢？我这次讲国资监管实际上是讲体制上的问题。从风险的角度来看，体制上的风险我认为是最大的风险，监管的缺位实际上也是最大的风险，所以与这个主题联系起来仔细想一想，还是有紧密的关系的。因为给我讲的时间有限，只有二十分钟，所以我就把这个观点摆一摆，有问题大家还可以进一步讨论。关于国资监管问题，应该说我们在座的各位，尤其是国资委的领导对这个问题都是有很深研究的，都有实践经验。但是我有个问题一直困惑、一直没想通，所以今天也借这个机会把这个没想通的问题提出来，大家一起讨论。演讲内容分为三个问题。

第一个问题是：企业国资监管的内涵。企业国资监管究竟是什么性质，它的含义是什么，实际上不同的人有不同的理解。第二问题我是讲企业国资的监管从现有的法律上来看，依据是什么。我罗列了三个方面，材料上只有两点，后来第三点补充到PPT上面了。就是《公司法》涉及到国有独资公司的特别规定，里面实际上也涉及到监管的主体问题。第三个大的问题是企业国资监管面临的难点。这个难点究竟是什么，也就是讲我的一点困惑。

现在我展开的第一个问题是企业国资监管的内涵。从监管的概念来看，实际上还找不到一个权威的解释。国务院国资委这个名称本身就包括了监督管理四个字，它的全称是“国务院国有资产监督管理委员会”。这个监督管理究竟是什么含义、什么性质。在具体的法律里面有的将管理和监督分开来讲，有的称管理，有的称监督，有的是监督管理，实际上有三个不同的用法。《企业国资法》最后 8 专门讲到企业国资的监督，那个监督讲的是人大的监督、政府的监督、审计监督，还有社会监督。监督从不同的角度都有不同的含义，而我这里强调的这个监管应该从政府管理的职能这个角度来考察。作为政府，应该有一个专门的监督管理部门来执行监督管理的职能。这种监督管理的职能，我下面讲三个方面。企业国资在我们国家有一个很庞大的数量，粗略地估计，光是中央企业就有十几万亿的资产，地方国资的总量还没有一个准确的统计，我们上海也已经超过一万亿，所以中央和地方国企资产加起来是一个非常大的量。从这个角度来讲，我们的政府应有专门的机构进行监督管理，把这种监督管理作为政府的一种经济职能来考虑。第二个我认为，既然政府有这样一种职能，因此必须赋予它一种权力，就是监督管理的权力。而且这种权力，不是利益的“利”，而是力量的“力”，这两种力（利）是包含不同含义的。通常我们讲股东的权利，都是指利益的“利”，而讲政府的权力，应该是力量的“力”，它以国家的强制力作为后盾。所以政府行使监督管理的权力，不是一般所说的股东权利，应该是从政府层面作为一种监督管理的权力而存在，它的性质实际上应当是行政权力。第三，我认为企业国资监管是一项专业性很强的行政执法工作。这么多的国资应该怎么运作，有法律、国务院的法规、还有具体部门的规章、规范性文件作了规定，那么这些法律、法规、规章、规范性文件如何执行，谁来负责执行？应该在政府层面有专门的机构负责。我从这个角度来讨论企业国资的监管，有特定的涵义，就是强调应该有这样一种职能，这样一种权力，这样一种执法的工作。但是对照现有的法律规定来看，我认为这一块是空缺的、缺位的。大家都知道，本来国资委的定位，既是监督者又是出资者。但《企业国资法》出台后，强调国资委仅仅是出资人，那么监督的职能对国资委而言已经没有了。有些学者还专门提出这样的概念，叫做“干净的出资人”，只做出资人，其他事情不管，很多报道上都这样讲。现在的国资委是没有从政府层面行使监督管理职能的，它就是代表政府行使出资人的职能。因此，对照我前面讲的，政府层面的监督管理由谁来执行呢？从国资法后面的规定来看，应由政府监督管理。政府是一个大的概念，它要由具体的机构或部门来承受，而没有这些具体的机构或部门，那由谁来监督管理？政府监督并不意味着由国务院总理来监督管理，在地方也并不意味着应该由省长、市长来监督管理，它总是要有一个具体的承载部门，现在实际上已经没有了。也就是说由于国资委的地位变化了，导致在政府层面的监督管理实际上缺位。这是我个人的一个看法。

第二个问题是企业国资监管的法律依据。从现在的法律来看，PPT文件里面 9 罗列的比较多，因为时间有限，这个我就不详细展开了。一个是物权法里面提到有关国资的规定，我这里有个材料和大家手里的一样，具体的内容我看不见，大家事后可以看一看。物权法里面有几条涉及到国资的问题，它里面也提到谁来履行出资人职责，谁来对监管承担法律责任。物权法里面的提法还是比较原则的，《企业国资法》涉及出资人职责更具体一些，条款更多一些。我归纳了两个方面，一个讲的是监管体制问题；另一个是监督，就是我刚才讲的人大的监督，政府的监督、审计监督、还有民众的监督，实际上是从四个方面规定了一些监督的内容。但是这些监督，不是在政府层面由专门的机构进行的具体监督，人大的监督实际上是立法监督，政府的监督我刚才讲了实际上是一个空的概念，审计监督是专门从审计的角度进行的监督，它不能代替政府行政监督管理的全部内容。所以接下来，我就提出企业国资监管面临的几个难点问题，我把这几个疑问提出来，大家可以一起思考。

第一个就是究竟是谁代表国家履行出资人职责。通常来讲，在中央是国务院，在地方是地方人民政府履行出资人职责，在《企业国资法》里面又讲到具体的履行出资人职责的是国有资产监督管理机构。这时的国有资产监督管理机构已经不仅仅指的是中央国资委或地方国资委，还包括中央或地方政府授权的其他机构。因此，无论在中央层面还是在地方层面，国有资产监督管理机构并不是一个，实际上有好多个。在中央层面，除了国务院国资委，还有其他的部门。从目前来看，财政部也是国有资产监督管理部门，因为，金融国资在财政部控制之下。在地方的话就更加复杂，比方说我是在教育系统，教育系统它也有国有资产，不是市国资委直接管，而是由市政府委托或授权，由教育系统的国资监管机构来行使监管权力，行使作为出资人的权利。所以从出资人履行职责的角度来讲，中央层面不是一个，地方层面也不是一个，是谁代表国家履行出资人职责，这个问题很多人一下子并不是很清楚的。所以我这里提出是政府，还是政府设置的国资委，甚至还有其他什么部门，实际上是更为广泛的一些部门和机构也包括在里面的。另外我提出一个问题，如果政府履行出资人职责，那么这个出资人的职责究竟包括哪些内容。最简单的有人说就是公司法上股东的职责，但是我认为无论是《物权法》也好，《企业国资法》也好，首先强调的是政府，在中央是国务院，在地方是地方人民政府履行出资人职责。这种出资人职责我认为不是《公司法》上那个股东的权利，在政府层面它涉及到国家来出资，谁来决定这个出资，决定了以后谁来执行，然后执行出资以后还有来监督，那谁来监督。所以，在政府层面，我认为 10 出资人职责本身应该分解，这个不应该是集中在一个部门手上。按照我的理解，出资决策通常由政府有关部门提出预算方案，这个预算出来以后最终要提交人大通过。比方说，今年是2009年，2010年我们国有资产准备投入多少，因为政府的财政除了涉及到政府的支出之外，还涉及到投资的支出。我拿出多少钱，投到哪里去，应该有一个投资的预算。投资预算提交到全国人大通过，这实际上是完成了出资人决策的这样一个职能，然后才是谁来执行。谁来拿钱，当然是财政部，因为这个钱都是上交到财政部里面的。比如2010年我们增加投资5000亿，我就拿5000亿出来。监督由谁来做呢？我认为真正的监督应该由国资委代表政府专门行使监督职责。我们所说的监督管理，不能简单地理解成监督加管理，实际上我们所说的监督管理，是从监督管理的角度进行的监督管理。以监督为核心的管理，代表着现代政府职能的一种转变。这种职能作为企业国资的监管，就应当由国资委担当这样一种任务。这样就在政府层面作为出资人，把这三种职能分解，然后完成决策、执行和监督。应该从这样一种角度来考虑监管的体制。再一个就是还涉及到，如果出资人职责有多项内容，是否均由一个机构来履行？我刚才已经回答了这个问题，就是不应该由一个机构来履行。自己决定投资投多少，自己拿钱，然后自己去监督，究竟能不能真正起到监督的效果。另外这里还涉及到一个监督的目标问题——监督什么？通常我们大家都理解主要是保值增值。但我个人看法，从政府层面进行的监管，一方面当然是要保证国有资产保值增值，但是仅仅这一点我认为是有问题的。从当前金融危机的背景下面，我们增加各个方面的投资，从已经反映出来的情况来看，我认为与中央原来提出的一些决策已经有一些背离。比方说国有资产应该集中在哪些领域进行投资，原来早就提出有进有退，在一些领域应该退出，在一些领域我们要加强，应该进去，同时我们应该把国有资产集中在一些重要的关键的领域。但现在我们监管的目标是不是围绕这样一个目标？我认为现在已经脱离了这样一个目标了。现在唯一的目标就是哪里能赚钱就往哪里投，不管你哪个行业。所以现在国企大举收购兼并，甚至于把一些已经发展得比较好的民营企业都给吃掉，这个是否应该列为我们监管的目标呢，若要保证国有资产投到重点的领域，投到关键的行业去，恐怕现在的做法需要纠正了。

第二个我提出企业国资的监管和出资是否需要分离？就是说国资委真正从政府层面进行监管的话，应该把更多的直接作为股东的权利下放到下一个层次，也就是各种管理公司、投资公司，要建立若干管理公司或投资公司。政府层面，11 国资委作为监管者，具体作为出资人去履行股东的那个权利要交给那些管理公司、投资公司。然后他们行使权利直接依据的就是《公司法》，而不是说国资委行使股东的权利依据《公司法》。这样就形成一种制约关系。

第三个问题我提出的就是按现在这种体制，我们制定的这些规章，比方说国资委现在就在制定一些规章，它作为众多出资人机构之一，为什么它制定的规章和规范性文件要其他代表国家出资的机构执行，我这点没想明白。原来作为监管机构，制定的规章制度叫所有的国企都遵守那还讲得通。但在今天这种情况之下，中央国资委仅仅代表国家来投资，现在是141家企业，这是中央企业，还有其他企业，我为什么要执行你那个中央企业的股东制定的规定，跟它之间是什么关系呢？比方说，我上海地方的国企和国务院国资委是什么关系？地方企业又不是你的出资，你制定的规章为什么要我来遵守？所以我对这个问题一直感到困惑。在现在这种情况下，我要提出行政法规由谁来提出草案，因为通常情况估计都是国资委在做。这些规章文件到底谁来制定？这是存在疑问的。

接下来，我提出的第四个问题是监管者与被监管者责任应如何落实？这个问题涉及到监管的最终效果，即监管目标的实现。比方说现在是谁来负责这些法律、法规、规章的执行？这个企业违法违规了，监管机构是作为股东来管理的，在政府层面谁来管理？谁来监督？股东管和政府管我认为性质是不一样的。政府管，我可以对你进行处罚，股东管可以进行处罚吗？有没有这个权力呢？这些法律法规谁去负责执行，谁去负责处罚，以及最后对这个企业的绩效，监管本身的效果进行评价，这实际上都存在着一个缺位的问题。我把这些问题提出来，我认为国资委应该履行出资人职责中的一种职责，那就是代表政府进行监督管理。从出资人来讲，整个政府都是出资人。政府的出资人职责应该进行分解，不能单纯地讲只有国资委是出资人，其他人不是出资人。把公司法上股东的权利下放到国资委一个层面，也就是各种管理公司和投资公司，以他们作为出资人。国资委本身应该成为名副其实的国有资产监督管理委员会，代表政府进行监督管理。国务院国资委一直推崇新加坡的淡马锡公司，说国资委实际上就是新加坡的淡马锡，但从现在的这种模式上看与淡马锡模式根本是两回事。因为新加坡淡马锡本身是一个根据法律成立股份有限公司，而国资委到工商注册了吗，他注册的名称是否符合公司法的要求？淡马锡的运作完全是按照市场化运作，它成立董事会，而我们的国资委有董事会吗，哪些是董事，我们不清楚。淡马锡模式根本不是在国资委层面实现，而下面投资公司和管理公司他们才是淡马锡，在中国不是只需要一个淡 12 马锡，而是需要几十个、甚至更多的