基层反映集体经营性建设用地入市改革存在三方面困境

集体经营性建设用地入市改革旨在构建“同等入市、同权同价”的城乡统一建设用地使用权市场, 虽然改革试点取得了一定的进展, 但仍存在以下困境:

一是定性障碍:集体建设用地使用权的法律地位缺失从各试点地区的实践审视，集体经营性建设用地入市的主体多元, 主要源于《物权法》对农民集体的定性不明, 其与集体经济组织之间的关系不清, 本质仍在于集体土地所有权主体的法律地位缺失, 该问题有赖于《民法典物权编》予以明晰。在试点区, 更为重要的问题是因集体建设用地使用权的法律地位缺失, 进而导致集体建设用地使用权人所取得的权利无法得到现行法的认可, 金融机构无法接受其为抵押权的标的, 导致使用权人的融资困局。

二是客体障碍:集体经营性建设用地入市范围过窄在入市改革试点中, 关于集体经营性建设用地可入市交易的范围学界存在着重大分歧。集体经营性建设用地入市范围也影响着构建城乡统一建设用地使用权市场的意义与效果。对此, 中央政策明确只有存量集体经营性建设用地才能入市。目前在入市客体上的争议, 最核心的问题是增量集体经营性建设用地是否纳入入市范围。中国存量集体经营性建设用地总量仅约3000万亩, 近半数村庄并无存量集体经营性建设用地, 且大半存量集体经营性建设用地并未经过县 (市、区) 政府及土地管理部门办理审批手续, 使此次改革对壮大农村集体经济、增加农民财产性收入的意义并不显著，也弱化了构建城乡统一建设用地使用权市场的实践效果。

三是规则障碍:城乡建设用地“同等入市、同权同价”的规则不清。在集体经营性建设用地入市的收益分配问题上, 《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》 (财税[20167]41号) 第6条和第16条8对政府、集体经济组织和集体成员之间的利益分享做出了比较明确的规定, 集体经济组织与集体成员之间的利益分配问题本属集体内部事宜, 应由其按照“多数决”的程序规则依法确定, 与国家管制无涉。因此, 收益分配问题的实质在于既然政策目标是构造城乡统一的建设用地使用权市场, 那么, 集体建设用地的土地价格与税金也应与国有土地使用权的规则统一, 而不应存在显著差异, 甚至是另起炉灶。但实际上, 城乡建设用地“同等入市、同权同价”的规则仍属不清, 亟待辨明。

对此，基层建议：一是做好集体建设用地使用权法律定位的立法回应。对集体建设用地使用权进行法律制度的回应, 既需对《物权法》进行修订，将关涉所有权人和使用权人等民事主体的权利问题纳入《民法典物权编》，在《土地管理法》中则重点加入集体建设用地使用权行政管制方面的内容，共同打造规则明晰、公私兼及的集体建设用地使用权制度。二是增量集体经营性建设用地应当纳入入市客体。现有政策文件将集体经营性建设用地入市改革的范围限定在存量集体经营性建设用地，“允许其出让、租赁、入股”。但从文义解释来看，若将入市范围限定在存量集体经营性建设用地, 则仅关涉建设用地使用权二级市场, 根本不存在出让的问题, 似应表达为“转让”。应将增量集体经营性建设用地纳入入市的客体范围。三是构建城乡统一的建设用地使用权市场的规则体系构建城乡统一的建设用地使用权市场的目标是保障作为私权主体的农民集体和集体成员享有的集体经营性建设用地及其法权充分实现，以及使用权人享有的集体经营性建设用地使用权充分行使，具体举措应是构建城乡统一建设用地市场的管制法律规则体系。