第一篇：社会福利(住房)

社会福利

一、社会福利的概念、分类和特征

（一）社会福利的概念

“社会福利”的内涵和外延至今难以准确界定。人们常常从不同的意义上使用“福利”一词，其涵盖的内容有宽有窄。我们所讨论的社会福利是指在社会保障体系中，除了社会保险、社会救济和社会优抚这三者以外的有关社会保障措施。

（二）社会福利的制度特征

1、社会福利在权利与义务关系上的普惠性

社会福利以保证全体社会成员都能过上尊严、健康、文明的生活，平等地参与社会生活，获得全面的发展为宗旨；

2、社会福利待遇标准的一致性

它对于所有同类保障对象，无论“贫富贵贱”给予一致的或基本一致的福利待遇标准。显然，一致性的标准对于不同的人产生的满足感不一样。对于迫切需要的人来说，社会福利边际效用较高；反之则低。

社会福利标准的一致性是相对的，目前也只能在局部地区或用人单位内部实现。

二、社会福利的内容

（一）公益性福利

1、教育福利

（1）教育对公共福利具有增进作用，教育的本质是对人的培养，是人的发展权的体现。世界上许多国家的教育开支占GDP的比重日益攀升，并且有广泛的公众支持度。

（2）增加国家对教育的支出是增进平等与效率协调的最重要的途径

一方面可以使低收入人群得获得赚取较高收入的能力，提高人们参与社会生活，参与社会竞争的能力，使他们能适应经济、社会结构的变动；

另一方面，从教育的社会收益来看，它能通过提高国民素质，使整个社会的劳动生产率提高。总之，它通过提高个人福利增进整修社会福利。

（3）国民基础义务教育构成教育福利的主体。

2、卫生保健福利

（1）医疗与卫生保健并非同一概念。医疗一般是指对患者提供的治疗和服务，它构成了医疗保险的主要内容，而卫生保健不仅包括了医疗，还包括了合理饮食、预防疾病等内容。

（2）初级卫生保健是社会福利的重要内容，世界卫生组织（WHO）和联合国大会在1977 年和1979年均提出了“2000年人人享有卫生保健”的全球战略和目标。

（3）初级卫生保健提供增进性、预防性、治疗性和综合性的服务。

3、文化康乐福利

（1）文化康乐福利设施包括公园、图书馆、博物馆、群众艺术馆、文化康乐中心等场馆设施、群众性体育运动设施以及提供的相应服务等。

（2）并非所有的文化康乐设施都属于社会福利范畴，文化康乐福利必须符合某些特定的条件：由国家和集体兴办和实施管理，并给予资金支持；不以营利为目的，实行免费或减费的服务；向社会开放，公众能普遍、平等地享用。

（二）职工福利

职工福利又称职业福利，是行业和用人单位为满足本行业或本单位职工的物质文化生活需要，提高其生活质量而提供的工资收入以外的津贴、设施和服务的社会福利项目。

1、职工福利的特点

（1）职工福利以业缘关系为标志

提供职工福利的出发点，在于造就职工的向心力、凝聚力、职业归属感和群体意识，吸引和留住高质量的劳动力服务于本单位，提高本单位的社会声望，增强竞争力，一般只有本单位的从业职工才能享受。

（2）职工福利一般以普遍性原则向职工提供，并以共同消费的形式满足本企业职工的共同需要，一般不体现按劳分配的要求。

（3）职工福利的资金来源于企业赢利，企业领导人对职工福利的重视程度以及企业的薪酬组合方式会影响到职工福利的提供形式和水平。

2、职工福利的内容有福利津贴、福利设施和福利服务三种

（1）福利津贴一般以现金形式提供，涉及衣、食、住、行、乐等多个方面，以多种名目出现，而且对其称谓也难以—一列举。

（2）福利设施包括职工食堂、职工宿舍、托儿所、幼儿园、浴室、理发室、休息室等生活福利设施，以及文化室、俱乐部、职工图书馆、健身房、游泳池、运动场、歌舞厅等文化、康乐设施和场所，职工可以平等地享用。

（3）福利服务既包括与上述各项设施相关的各项服务，也包括诸如接送上下班，提供健康检查等特别服务。

（三）妇女和儿童福利

1、妇女的特殊保护和照顾

由于妇女在生理和心理方面的特点，需要加以特殊的照顾和保护。我国在宪法、婚姻法、劳动法、行政法、民法和刑法等法律文件中都设立专门保护妇女的条款。

①以生育津贴为主的特殊津贴与照顾。绝大多数国家给予妇女的特殊福利津贴是重点围绕着生育而提供的； ②妇女的劳动保护；

③为妇女提供的福利设施和福利服务。如妇幼保健院、妇产医院以及用人单位提供给妇女在使用的冲洗设备等。

2、儿童福利

儿童福利的概念分广义和狭义两种。广义的儿童福利涉及儿童的保护、养育、教育、卫生保健等多方面。狭义的儿童福利单指对孤儿、弃婴和伤残儿童的收养、治疗、教育和康复等综合性措施以及提供的设施和服务。

（四）老年人福利

老年人福利是养老保险的延续，它在保障老人基本物质生活需要的基础上进一步提高其物质和精神文化生活的水平。

1、老年福利津贴

（1）老年保障分为收入性保障和非收入性保障两个方面。其中收入保障是他们得以维持尊严和体面生活的前提，也是其他各项需要得以满足的基础。

（2）老年收入保障的方式主要有养老保险、老年社会救助、家庭保障和个人自我积蓄保障以及老年福利津贴等5种。这5种方式以养老保险为主体，其他形式为补充，构成了老年人多层次的收入保障网络。

（3）老年福利津贴是一种福利性养老金计划，这和计划为所有超过一定年龄(一般为高龄，如75岁以上)的社会成员提供养老金，不管他们的收入、就业状况或经济来源如何。

2、老年保健

（1）人进入老年后，慢性病、能力衰退、发生疾病事故等的可能性等都将随着年龄的增加而增加，国家和社会有责任为老年人提供健康照顾，增强其活动能力和生活质量。

（2）老年保健涉及的内容

①预防各种有可能出现的老年疾病；

②建立以医疗机构为基础、以社区为依托的医疗保健组织，配备必要的设备和经过专业训练的、具有老年学方面知识的医生、护士、心理保健医生等专业人员，为老年人提供医疗服务；

③改善老年人的生活环境，提供足够的营养；

④建立适合老年人活动的体育设施和组织符合老年人身心特点的群众性的老年体育活动；

⑤指导家庭护理和保健；

⑥满足老年人感情和社会交往的需要等等

（五）残疾人福利

1、残疾人和残疾人福利的概念

（1）残疾人是指由于生理或心理上的缺陷，如视力、听力、肢体和智力等方面的缺损，造成劳动、生活、学习上的障碍者。

（2）残疾分为若干类：听力及语言残疾、智力残疾、肢体残疾、视力残疾、精神残疾。（3）残疾人是特殊社会群体，残疾人除了身体的缺陷外，具有独立完整的人格。他们与健全人一样具有平等的社会地位、政治地位和经济地位，具有平等参与社会生活、享受社会文明成果的权利。

（4）残疾人福利包括残疾人的就业、教育和康复等多个方面。

2、残疾人的就业

残疾人就业是残疾人全面参与生活的前提，是实现自身权利和价值的关键环节。然而，解决其就业单纯依靠劳动力市场机制显然是不可能的，必须采取特殊的政策措施。解决残疾人就业的途径主要是区别残疾人的不同情况，实行分散安置与集中安置相结合。对于吸收残疾人就业的企业，以及自谋就业出路的残疾人，国家应给予一定的政策优惠和扶持。

3、残疾人教育

残疾人教育是残疾人劳动就业的前提。残疾人所受教育的层次往往决定着其就业的层次；以及参与社会活动的能力，甚至是生存的能力。

残疾人教育的内容

（1）生活自理能力教育，掌握生活技能需要依靠涉及生理、病理的一套科学的方法，一般应在特殊学校里由受过专业训练的特教老师对残疾人施以训练。

（2）文化知识教育，如手语、盲文等的教育。

（3）心理辅导。残疾人教育中的心理辅旨导在教育残疾人正视自己的特点，勇敢面对人生，消除他们的自卑感和排他情绪，激励他们融入社会的勇气，增强其自信、自尊、自立、自强的决心。

（4）职业技术教育。职业技术教育能开启残疾人潜在的智力和体能，补偿其生理缺陷，为社会输送残而不废、有技术的劳动者。

4、残疾人康复

康复的宗旨，一是最大限度地使只有部分器官和组织的残疾人不至于完全残废，使之身体留有的一部分功能发挥出作用，乃至受损的功能得到恢复；二是锻炼提高相应的组织、器官的功能，使之起代偿作用；三是用矫形手术装配假肢、矫形器等，使残疾者能参与社会生活和社会生产劳动。

（六）住房福利

1、住房福利的性质与特征（1）住房福利的性质

关于住房是否属于社会福利的内容，有三种不同的观点

一种观点认为住房只具有纯粹的商品性而不具有福利性，它与其他消费品一样，社会成员要支付货币去购买，住房属于个人所有； 另一种观点则认为住房可以通过社会福利的形式，由国家和社会在工资分配之外进行分配；

第三种观点具有折衷性，认为住房具有商品性，同时也具有福利性。（2）住房福利的特性 ①住房是一种复杂的商品

表现为在对其进行估价、生产以至供求双方的买卖交易等都必须在大量占有各方面信息的基础上来做出选择。

②住房的空间固定性

住房与土地相连，无可移动性，这意味着住房的选择也就是与工作地点的联系和相应的诸如学校和购物中心等社区服务设施以及邻里关系，的选择。

③住房价格昂贵

住宅消费在家庭消费中占有很大的比重。④住房的使用寿命长

在任何一段时间内新建的住房仅占社会住房存量的一部分，年住房供应量一般只占存量住房的2%~3%，并且很容易受住房需求变化的影响。住房的投资建设活动将对建成区空间环境产生长远的影响。

⑤住房是现代社会中居民个人和家庭正常生活的基本需求品

住房作为居住生活空间是无法替代的，无论贫富，都需要居住设施。

2、住房福利的内容与住房政策调控

鉴于住房的特性及其重要性，目前世界各国政府都以不同方式参与住房的建设和分配，通过住房政策的调控体现其市场性与福利性的结合。

社会保障体系应当包括住房保障，社会保障采取的保障居民基本住房需要的措施是多元化的，既有救助性质的措施，也有保险性质和福利性质的措施。救助性质的措施。

福利性质的措施最为普遍，主要有两种：一是政府对住房提供直接支付或转移支付，即以多种形式提供住房补贴。二是国家做出政策性规定，要求住房建设必须划出一定数量的住房以低于市场价格出售给低收入家庭，或者政府直接兴建经济房屋（也称廉价房屋或福利房屋）定向出售给低收入家庭。

【专题一】小福利与大福利

一、小福利概念及其局限(一)小福利概念的含义。

在我国，理论界和实务界对社会福利概念的界定和使用存在着不同的理解，但长期以来，占主导地位的观点是小福利概念。小福利概念的核心观点是从狭义角度界定社会福利，主要 指以下三种含义：

一是指为弱势群体提供的福利即特殊福利。这种福利观从福利供给对象的角度界定社会福利，认为社会福利的对象不是全体社会成员，而是部分特殊成员即社会弱势群体，社会福利是国家和社会为弱势群体提供的收入和服务保障，主要包括老年人福利、儿童福利和残疾人福利。这个意义上的福利概念类似西方学者所说的“选择性福利”或“补救性福利”。

二是指由民政部门提供的福利即民政福利。这种福利观从福利供给主体的角度界定社会福利，认为社会福利是由民政部门代表国家提供给弱势群体（如老人、残疾人、孤儿和优抚对象等）的收入和服务保障。(周良才主编：《中国社会福利》，北京大学出版社2008年版，第3页)这种福利观强调国家（政府）的福利供给责任，认为国家（政府）是最重要甚至是唯一的责任主体，把社会福利等同于国家福利或政府福利。这个意义上的社会福利概念是我国民政福利实践中最常用的定义，也是中国人最熟悉的福利概念。正是因为这种福利观的长期存在，我们才能准确地理解民政部门提出“社会福利社会化”的由来及其本质含义。

三是指居于社会保障体系最高层次的福利。这种福利观从福利供给目标的角度界定社会福利，认为社会保障体系包括社会救助、社会保险和社会福利三个层次，社会福利是社会保障体系的最高层次。(孙光德、董克用主编：《社会保障概论》，中国人民大学出版社2000年版，第26—33页)社会救助的目标是维持社会成员的最低生活水平，社会保险的目标是维持社会成员的基本生活水准，社会福利的目标是提高公民的生活水平和生活质量。这个意义上的社会福利概念在我国社会保障研究中具有相当的代表性，认为社会福利属于社会保障的下位概念，是社会保障体系的一个组成部分。(二)小福利概念的局限。

小福利概念的三种含义实际上可以归纳为两种类型的福利观：第一类可称为“补救性的小福利观”。第一种和第二种含义虽然理论界定的角度不同，但二者在实践中没有本质区别。之所以称为“补救性的小福利观”，是因为二者都是针对已经存在的社会问题进行“事后补救”，二者都坚持福利供给对象的选择性，二者都强调国家（政府）承担主要的福利供给责任，属于“雪中送炭”式的福利。另一类可称为“发展性的小福利观”。第三种含义的小福利概念所强调的不是社会福利的补救功能，而是突出社会福利对于改善和提高社会成员生活质量的作用，属于“锦上添花”式的福利。实事求是地说，这种类型或成分的社会福利在我国社会保障体系中还比较少。

综观小福利概念，存在着四个局限：

第一，福利对象的局限。小福利概念把福利对象仅仅限于部分社会成员即弱势群体，社会福 利似乎只是社会弱势群体的“专利”。然而，社会福利的本质属性是社会性，最终要覆盖到所有的社会成员，才是真正的社会福利。

第二，福利内容的局限。小福利概念以人群为标准来划分社会福利的内容，这种划分标准很值得商榷。我们认为，只有以社会成员共同的基本福利需求为标准划分社会福利的内容，才具有本质分类的意义。

第三，福利主体的局限。在小福利概念中，福利供给主体比较单一，基本上或主要局限于国家或政府，社会福利基本等同于“国家福利”或“政府福利”。众所周知，现代社会的福利供给主体应该是多元化的。

第四，福利方式的局限。小福利概念把社会福利与社会救助和社会保险并列，认为只有免费供给或无偿供给的才是社会福利，排除了社会救助和社会保险的福利属性。更进一步说，这种认识还会加剧或助长社会成员视福利为“免费午餐”的意识。

总之，由于小福利概念的狭义性导致了狭隘性，势必使绝大多数社会成员被排斥在社会福利的范畴之外。按照小福利概念，社会救助和社会保险不属于社会福利的范围，只接受过社会救助和社会保险的社会成员可以说“没有享受过社会福利”；长久如此，可能会导致相当数量的社会成员产生社会福利权利上的“相对剥夺感”，这是一个可以预见的“非预期后果”。因此，随着社会历史条件的变化，扩展小福利概念的内涵与外延已势在必行。

二、大福利概念及其意义(一)大福利概念的含义。

在社会福利学界，国外学者一般在广义上使用社会福利概念，国内也有少数学者赞成和主张大福利概念，认为社会福利的外延大于或等于社会保障。

一般而言，大福利概念包括以下四层含义：

第一，大福利是以全体社会成员为对象的社会福利。从发展的角度看，社会福利最终要覆盖到所有的社会成员。这里的全体社会成员有两个意思：一是所有的社会成员都将纳入社会福利体系的保护范围，都能享受到社会福利；当然，这不等于所有社会成员都能享受同等的社会福利，都能享受相同的社会福利。二是所有的社会成员都能享受某一福利项目。如我国正在构建的医疗保障体系（城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度）将实现“全民医保”，满足全民的健康福利需求。

第二，大福利是以社会成员的基本福利需求为本的社会福利。大福利概念以社会成员的基本福利需求为中心，社会成员的基本福利需求主要包括教育福利需求、工作福利需求、健康 福利需求、养老福利需求和居住福利需求，大福利概念中的福利内容（项目）主要包括教育福利、就业（工作）福利、健康福利、养老福利和住房（居住）福利等。由于这些福利项目集中反映了民生的基本内容，大福利也可以叫做以民生为本的社会福利。

第三，大福利是多元主体共同提供福利支持的社会福利。大福利概念中的福利供给主体包括政府组织、市场组织和社会组织（即民间组织）等现代社会中的三大部门，最主要的组织包括家庭、政府、单位和非营利组织（或慈善组织），其中最重要的是政府。

第四，大福利是包括社会救助、社会保险、公共福利和社会互助等四种供给方式的社会福利。在大福利概念中，社会成员获得福利的途径既有缴费性方式（社会保险）也有免费性方式（社会救助和公共福利），既有强制性方式（社会保险）也有自愿性方式（社会互助）。

上述四层含义清楚地说明，大福利之所以为大福利，正是因为它具有对象的广泛性、内容的基本性、主体的多元性和方式的多样性等四大特征。相对于小福利概念，这些既是大福利概念的特点，也是大福利概念的优点。(二)大福利概念的意义。

第一，有利于划清中国特色福利制度与“福利国家”和“高福利”的界限。

大福利是一个具有中国特色的概念，反映中国特色福利制度的发展方向，体现中国特色福利制度新阶段的特征，不同于“福利国家”和“高福利”。

首先，“大福利”不是“福利国家”。众所周知，“福利国家”是一个具有特定内涵的概念，背后隐含着浓厚的政治含义和意识形态色彩。“福利国家”最早产生于发达的西方资本主义国家（英国）。尽管西方发达资本主义国家在建立和完善社会福利制度的进程中确实属于“先行者”，但发展社会福利不是资本主义社会特有的“专利”，而是工业化、市场化和现代化的必然要求和产物。社会主义制度的先进性和优越性要求社会主义国家高度重视人民大众的民生问题和福利问题，不断扩大社会福利的覆盖面，提高社会成员的福利水平。因此，提出和实施大福利，与“福利国家”之间没有本质联系。

其次，“大福利”不是“高福利”。提出“大福利”不是鼓吹“高福利”。就中国目前社会福利的覆盖面和水平而言，问题的关键不是“福利过剩”和“福利过度”，而是覆盖面窄、水平低即“福利不足”和“福利缺乏”。根据国家统计局公布的数据，截至2008年底，全国参加城镇基本养老保险的人数为21890万人，参加城镇基本医疗保险的人数为31698万人，参加失业保险的人数为12400万人，参加工伤保险的人数为13810万人，参加生育保险的人数为9181万人。尤为突出的是，占中国人口总数54.3%的农村居民尚未有完善的社会养老保险制度，规范的农村最低生活保障制度也未形成，等等。正因为如此，十七大报告才提出 要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

第二，有利于促进社会保障体系建设中“碎片化”制度的有机整合。

我国社会保障体系建设实践中存在着非常突出的“碎片化”或“分散化”现象，迫切需要整合。

一是理论界定与管理实践之间的脱节。在理论界定中，社会保障包括社会救助、社会保险和社会福利（小福利），但是，我国新组建的“人力资源与社会保障部”（原“劳动与社会保障部”）长期以来只是主管社会保险（社会福利与社会救助由民政部门主管），准确的名称应为“人力资源与社会保险部”。

二是同一福利制度被分割在不同的政府主管部门。如健康福利制度（或医疗保障制度）中的城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险由劳动保障部门主管，新型农村合作医疗制度由卫生部门主管，城乡医疗救助由民政部门主管。

三是不同社会身份的社会成员参与的社会保障项目不同，享有不同的社会保障待遇。党政机关的国家工作人员不参加失业保险，公办事业单位不参加养老保险，企业人员则“五险俱全”。

四是农民工的社会保障“进退维谷”。由于常年在外，农民工参加农村社会保障存在着“人保分离”，参加城镇社会保障又受“户籍排斥”和“制度排斥”。

五是失地农民的社会保障“左右为难”。失地农民既非市民，也与有地农民不同。参加农村社会保障无法满足保障需求，参加城镇社会保障受到“身份排斥”。

总之，中国社会保障制度中的分散化或碎片化现象，使透视中国社会保障体系犹如“雾里看花”，有时连专业人士都会觉得“一头雾水”，更不要说普通老百姓的“茫然”了。

导致社会保障制度“碎片化”的原因很多，其中的一个重要原因就是缺乏大福利观念。大福利概念以社会成员的基本福利需求为标准划分福利项目和福利制度，把同一类型的福利需求整合起来，尽可能地减少和避免碎片化问题。

三、从小福利迈向大福利的条件已基本具备(一)经济条件。

经济基础是决定社会福利范围大小和水平高低的根本因素，没有坚实的经济基础作为支撑，再好的设想也可能只是“美丽的画饼”。经过30年的快速发展，我国的经济实力不断增强，为小福利走向大福利奠定了坚实的经济基础。根据国家统计局发布的《2008年国民经济和社会发展统计公报》，2008年中国GDP总量达300670亿人民币；按照2008年平均汇 率6.948∶1美元，折合43274亿美元。2008年年末全国总人口为13.2802亿，人均GDP已达到3258.5美元。国际经验表明，当一个国家的人均GDP超过3000美元，意味着一个国家的经济发展进入一个新阶段，也意味着一个国家发展社会福利的经济能力明显增强。另外，随着GDP的快速增长,我国的财政收入增幅显著,2008年全国财政收入6.13万亿元，比2007年增长19.5%。在现代社会中，政府是社会福利供给主体中的主导力量，政府掌握和拥有的公共财政资源越多，保障和改善民生的能力就越强，利用再分配机制促进社会公平正义的条件越好。

(二)思想基础。

中国共产党是为人民谋福利的政党，毛泽东倡导的“全心全意为人民服务”、邓小平提出的“共同富裕”，江泽民主张的“三个代表”重要思想，已为小福利走向大福利提供了丰富的思想理论基础。特别是胡锦涛总书记提出的科学发展观，为小福利走向大福利提供了直接的指导思想。科学发展观的本质和核心是以人为本，坚持以人为本，就是要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，在经济发展的基础上不断满足人民群众的基本福利需求，努力提高人民群众的物质文化生活水平。胡锦涛同志在党的十七大报告中对社会建设理论的系统阐述，为小福利走向大福利提出了全面具体的要求。十七大明确提出，到2020年，我国将基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障。为了实现这一目标，要“推进以民生为重点的社会建设”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”

社会建设的“五有”目标，直接对应于广大人民群众的五种基本福利需求，既是民生问题的基本层面，也是大福利概念框架中的基本内容。因此，实现社会建设“五有”目标的过程，其实就是实施大福利的过程。大福利的实施，标志着中国特色福利制度进入一个崭新的历史阶段。

(三)实践基础。

从小福利迈向大福利不是“突发奇想”，更不是“另起炉灶”，而是对已经存在的社会保障建设实践和成效的发展和提升。改革开放30年来，我国的社会保障体系不断丰富和完善，特别是近几年来，社会保障制度建设在城乡普遍开展，成效显著。目前已经建立起以下福利制度：

一是就业保障制度，包括失业保险制度、工伤保险制度、城镇下岗职工再就业服务制度、农民工就业保护制度、大学毕业生就业促进制度；

二是生活保障制度，包括城镇居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保户供养制度、流浪人群生活保障制度和灾民生活救助制度；

三是养老福利制度，包括城镇基本养老保险制度、农村社会养老保险制度和老年人福利服务制度；

四是健康福利制度，包括城乡公共卫生服务制度、城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡大病医疗救助制度；

五是教育福利制度，包括免费义务教育制度、职业教育补助制度、农民工子女教育制度和特殊教育制度；

六是住房福利制度，包括经济适用房制度、廉租房制度、住房公积金制度和住房补助制度等。

总之，如果用大福利概念来衡量，我国已经初步形成了大福利制度的基本框架。回顾改革开放30年来中国社会保障（福利）事业的发展历程，是一个社会福利不断拓展和深化的过程，这个过程的实质就是从小福利迈向大福利的过程。因此，从小福利向大福利过渡，已经拥有比较扎实的实践基础和制度基础，接下来的任务主要是以更加自觉的大福利观念指导实践。

四、从小福利迈向大福利的时机已经到来

全球金融危机为从小福利迈向大福利提供了非常好的机遇，实施大福利正当其时。理由有三：

(一)借鉴应对经济危机的成功经验。

综观社会福利制度发展史上的重要历史事件和重大成就，基本上都不是发生于经济繁荣时期，而是出现在经济萧条和经济危机时期。德国是世界上第一个实行社会保险制度的国家，德国的社会保险制度酝酿于19世纪70、80年代德国的经济萧条时期。当时的俾斯麦政府为了应对经济萧条引发的社会问题，颁布和推行了一系列社会保险法令，包括1883年的《疾病社会保险法》、1884年的《工伤事故保险法》和1889年的《老年和残障社会保险法》。美国的现代社会保障制度诞生于20世纪20～30年代的经济大萧条时期，是美国在大萧条中转危为安的重要支柱之一。1935年的美国正处于大萧条时期，经济状况恶化，财政收入窘迫，但在罗斯福总统的领导和主持下，制定和通过了美国历史上第一部《社会保障法》，确立了以社会保险制度为核心的美国社会福利模式。英国是福利国家的首创者，其福利国家模式的诞生与“贝弗里奇报告”密不可分。贝弗里奇报告发表于第二次世界大战正酣的1942年，作为英国战后重建社会保障计划的一部分。当时的英国处于“战时经济”状态，虽然不属于经济危机时期，却是一个经济困难时期。历史经验证明，越是经济困难时期，普通民众的福利需求越是强烈，“雪中送炭”式的社会福利远比“锦上添花”式的社会福利更能凝聚人心，更能赢得人心，更能产生积极的社会心理效应。

(二)保障民生以应对金融危机的有力举措。

肇始于美国次贷危机的全球金融危机正在梯次蔓延，其负面影响的范围日益扩展，程度日益加深。金融危机的直接后果是影响经济增长和经济发展，在经济衰退中将不可避免地出现企业倒闭、失业增加，收入降低，消费下降；最终结果是影响广大民众的生活质量，甚至降低人们的生活水平，引起人们的心理和精神震动，严重时可能导致社会危机，损害社会稳定。全球金融危机的负面影响已在我国的经济社会生活中逐步显现出来，保障民生成为应对金融危机的关键；保民生，就是保稳定，就是保发展。

在金融危机面前，中国政府高度关注民生问题，这是非常正确的应对之策。2007年10月提出以民生为重点的社会建设，2008年11月出台4万亿刺激经济计划，其中近1万亿直接与民生工程相关； 温家宝总理在政府工作报告中提出，为保证新医疗改革的顺利实施，今后三年将投入8500亿元的财政支持。社会福利制度是以民生为本的社会制度，保障和改善民生离不开完善的社会福利体系。在新中国的历史上，以如此宏伟的气魄和巨大的投入加强社会保障建设还是第一次。趁着金融危机背景下保障和改善民生的机会，实施大福利政策，加大社会保障投入，扩大社会保障覆盖面，既能增强全国人民应对和抵御金融危机的信心，又能加快覆盖城乡的社会保障体系进程，还能为经济振兴提供社会支持，可谓“一举多得”。(三)拉动内需以促进经济增长的重要途径。

推动经济增长的主要动力来自四个因素即四架发动机：政府购买和投资、外贸出口、企业投资和居民家庭消费。(韦森：《减税富民，启动内需之本》，《社会学家茶座》2009年第1期，山东人民出版社，2009年2月)全球金融危机导致外需下降,我国2008年下半年以来外贸出口逐月下滑，2009年1至2月出口总值1553.3亿美元，比去年同期下降21.1%。

在金融危机背景下，推动经济增长的立足点是启动和扩大国内需求。拉动内需既要依靠政府购买和投资，也要依靠企业投资，归根结底要依靠居民家庭消费。但是，近几年来，在我国存在一个具有“悖论”性质的现象：一方面是经济高速增长和城乡居民收入不断增加，另一方面却是最终消费率尤其是居民家庭消费率不断下降。如果居民家庭消费长期疲软，最终消费率持续走低，那么，通过居民家庭消费拉动内需，通过扩大内需促进经济增长的路径就难以实现。

为什么会产生这种矛盾现象？其中一个很重要的原因就是我国的社会保障体系还不完 善，所能提供的保障范围与保障程度有限，导致大多数低收入家庭存在“后顾之忧”：有钱不敢花，有钱不能花，有钱不敢消费（不是不想消费），而是将有限的钱存储起来，以备生病、失业、养老和子女教育之需。(韦森：《减税富民，启动内需之本》，《社会学家茶座》2009年第1期，山东人民出版社，2009年2月)通过实施大福利政策，加大社会保障投入，完善社会保障体系，增强社会保障能力，普通家庭才能对未来有稳定明确的预期，也才敢花钱，才敢消费，居民家庭消费和国内需求才能被真正撬动，中国经济才能走向一个收入增加拉动消费—消费增长拉动投资—投资扩张推动经济增长的良性循环轨道。由此可见，实施大福利政策并非纯粹的“消费性”投资，也是一种“生产性”投资，社会福利保障的生产性功能对于保持经济增长的可持续性具有重要基础性作用。所以，实施大福利政策是拉动消费和内需，进而推动经济增长的有效途径。

专题二【中国福利制度的现状】

一极是，连正常的休息时间都难以保证、加班费难以落实、社会保险资金难以缴足；一极是，各种津贴、补贴层出不穷、各种福利变着法子进入职工口袋、正常的社会保险之外再增加一块商业保险。

福利制度作为社会制度的重要组成部分，在法制社会中，各个社会成员应当享受同等的权力和利益，社会保障、社会救助、社会医疗等，都应当具有相对统一的标准。然而，实际情况却是，不同所有制企业之间的差距是何等的悬殊和不同。

近日，《人民日报》发表的“你的口袋里有多少福利”一文，不仅深刻揭露了垄断国企完全失控的福利现状，也更加衬托了其他类型企业在福利方面的空白。

据悉，一位国有金融机构的中层，每年的税后年薪竟然高达70万元，其中，工资、奖金只占全部收入的50%左右，其他则是由各种各样的福利构成。每年5万元左右的养老保险，每年7万多元的住房补贴和公积金，每月2000元的车费补贴和汽油补贴，每年报销5000元社保以外的各种保健医药费，以及每年2万元的图书卡、旅游费等。另外，还有社会保险之外的补充商业保险，以弥补企业员工退休以后收入急骤下降的不足。

我们还注意到了这样两个细节，一是这家国有商业银行，已经实行了所谓的年薪制，也就是说，银行工作人员可以名正言顺地拿到政策所赋予的高收入。但是，各种高福利却没有因为年薪制度的实施给取消，这等于年薪制只不过是给公司员工的调资而已；二是这名员工 13 已经在单位拿到了100多平米的福利房，按理，不应该再享受单位的住房补贴，但是，她仍然在享受住房补贴。这样的住房制度改革，又有多大的实际意义呢？房价又如何不上涨呢？

我们都在羡慕西方一些发达国家的社会福利制度，都在呼吁应当提高我国社会福利水平。殊不知，在垄断国企，早就大大超过了国外的福利水平。如果再加上垄断权力带来的各种人脉资源、社会关系和灰色收入，垄断国企的“福利”就更是让人羡慕不已了。真正羡慕西方发达国家福利制度的人，是那些非垄断国企的员工和广大农民兄弟。因为，他们的福利，连垄断国企的零头也没有。更多情况下，他们连法律框架下的福利都难以保证。

我们说，制度的设计应当立足于让大多数人享受应当享受的权力与利益。福利制度也是如此，一个只让极少数人获益的制度，是不合理、不科学，也是不合法的，必须立即取缔。但是，由于垄断企业已成为一个庞大的利益集团，且与行政权力紧紧相连，要取缔并不是一件容易的事。既然取缔不了，社会分配不公的现象就难以消除，社会贫富差距就会越拉越大，社会的短板也会越来越短，最终对社会的稳定与和谐形成强大的阻力。

我们时常谈论居民收入占国民收入比重过低的问题，如果剔除这部分享受高工资、高福利人员的收入，居民收入占国民收入的比重，可能更是让人不敢正视了。

福利制度是社会稳定、社会和谐、社会公平、社会正义的“调节器”，规范、科学、合理的福利制度，能够促进社会的稳定与和谐、公平与正义，反之，则会产生相反的效果。眼下，社会矛盾频发，社会冲突不断，除了体制的转轨之外，与社会福利制度的不健全、不规范、不合理是否也有关系呢？

三、【社会福利制度的建立不仅仅是经济能力问题】

在一般民众的观念里，都会认为社会福利制度是和经济发展水平紧密相关联的，认为经济水平越发达，社会福利和社会保障制度就越发达。这里面也涉及一个普遍的问题，也就是发展社会福利的费用从哪里来的问题。穷国怎么拿得出钱来搞社会保障和社会福利?其实，这是关于社会福利制度的建设存在的常见认识误区。

首先，经济发展未必和社会福利制度具有必然的关联。并不存在这么一条相关曲线，随着人均国民产值增加，社会福利的发展水平就会立即水涨船高，相应地增加。比如在发达国家内部，美国的人均国民产值高于许多欧洲国家，但是美国的社会福利和社会保障水平却远远低于大多数西欧和北欧国家。美国常常被研究社会福利的专家称为“社会福利领域的第三世界国家”。同样，日本也比一些欧洲国家更加富裕，但是社会福利水平也低于许多欧洲国 14 家。

其次，在发展中国家内部，有非常多的例子显示，一些国家在很早的阶段或是在生产力和人民生活水平极低的情况下就成功地建立了社会保障制度，比如中国在1951年极为落后的年代就开始建立城市里的公共医疗、事故保障和退休金制度，在20世纪60年代到70年代将合作医疗扩展到90%以上的农村地区。其他的例子还有斯里兰卡、古巴、博茨瓦纳、印度的克拉拉邦，这些国家和地区都有一个共同的特征，那就是他们在经济水平极低的条件下建立了覆盖面很广，甚至是覆盖全民的社会福利系统。

第三，经济发展可能与社会福利发展是同步进行的，但也可能是不同步的，甚至有时候双方的发展趋势相反，也就是经济发展了，社会福利制度反而在一定程度上倒退了。比如英国在撒切尔夫人执政期间，由于新自由主义开始大行其道，英国逐步取得了较高的经济增长率，但是在同一时候，社会福利和公共支出被大幅度削减，贫困人口特别是老年贫苦人口迅速上升。美国在里根政府的执政下也出现过同样的局面。中国在改革开放后取得了举世瞩目的经济奇迹，人民生活水平大幅度提升，但是一段时间在某些社会福利和公共产品领域，却没有同步的发展，比如农村的合作医疗系统在改革开放初期覆盖90%以上的农业人口，但是在1989年却迅速下降到覆盖不足10%的农业人口，整个农村合作医疗系统几乎解体。90年代的教育产业化浪潮也让中国的公共教育制度出现偏差。以上的事实说明了经济发展和经济繁荣未必会让全民获利，或是未必能让最贫困阶层的百姓从中获利，这是我们必须严肃面对的一个重要问题。

第四，一些国家在很贫穷的条件下发展了社会福利制度；一些国家很富裕，但是在社会领域却相对比较落后，其根本原因在于，不能简单机械地用经济决定论来解释社会福利系统的发展。一个国家主导文化、主流意识形态、社会观念和团结观念是否普及，会影响到一个国家社会福利制度的建立。斯里兰卡受到佛教思想影响非常大，对社会的关注程度受到佛教普世文化和精神的影响，而印度的克拉拉邦也长期受到社会主义思想的影响，因此非常注重社会再分配。而美国由于个人主义观念、市场自由主义思想和社会达尔文思想非常流行，这也影响到国家精英阶层对社会团结目标的理解。除了文化和主流思想以外，一个国家内部的政治力量结构也会影响到社会再分配力度和社会福利制度的建立。比如在西欧国家和北欧斯堪的纳维亚国家，由于工会力量、社会党势力比较强大，这就使得左派力量在政府执政期间可以把左派政党的理念和政策贯彻实施（欧洲国家的左派跟我国政治环境里的左派是有很大区别的，一般是中间偏左的政党），比如在瑞典，社会民主党实现了长期执政，这对于瑞典建立社会福利国家创造了很有利的条件。在右派政府长期执政的国家，社会福利制度的发展就 会受到很大影响。此外，欧洲国家工会的组织力量远远强于美国，这也是为什么欧洲国家福利制度更加健全的原因。

第五，美籍印度学者、诺贝尔经济学奖获得者阿马迪亚·森给我们非常精确地解释了为什么穷国家也可以发展社会福利的原因。大家普遍困惑的是穷国经济能力和财政能力的问题。阿马迪亚·森告诉我们，决定一个国家是否可以投入社会福利制度是相对费用的问题，而不是绝对费用的问题。一个穷国家的确比一个富国家拥有更少的财政收入和经济产出，但是穷国的生活水平也远远低于富裕国家。同样的一项福利制度，按照本国的实际价格水平和购买力，穷国用比富裕国家少得多的钱就能建立起来，而富裕国家虽然有钱，但是其绝对花费也高得惊人。举一个简单例子，在德国建立社会救济制度，每个月贫困居民至少必须从福利局获得345欧元才能保持最低限度的生活水平而不致挨饿受冻（345欧元折合人民币约3450元），但这只是在德国的生活水平条件下的精算结果。而在中国大城市，城市的低保线是200元到300元人民币，折合欧元只有20欧元到30欧元；在赞比亚的农村，为了让极端贫困的农民不致挨饿，能保证他们至少每天吃两顿，每月只需要资助每位农民5欧元左右。这里，我们看到每个国家都可以根据自己的国情、购买力和价格水平建立相应的社会救济制度，其花费也是完全不一样的。阿马迪亚·森强调的是，一个国家的相对福利支出，而不是绝对的财政水平，是最关键的因素，每个国家都有能力建立和本国生产力水平相适应的社会福利制度。那种认为必须先等待经济发展，然后再来发展社会福利的观点是错误的。

综上所述，一个国家能否建立社会福利制度，不是、至少不完全是能力问题和经济问题，而主要是国家意愿和政府意志的问题。这意味着，不是能与不能的问题，而是政治意愿够不够的问题。

四【适度普惠型社会福利制度的建构】

一、适度普惠型社会福利的概念

（一）社会福利

在我国的现实生活中，社会福利的人群范围又过于狭小，水平也偏低。从我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标、加强以民生为基础的社会建设、全面建设小康社会等一系列展示未来发展方向的政策理念来看，从较广泛的角度研究社会福利问题是适宜的。社会福利是指由政府和社会承担的、以非商品化为原则、改善当事人基本生活质量的活动和结果。在这里，社会福利是由非自身(包括其自然扩大的生存形式)提供的、非商品交换(包括即时或 16 持续的劳动交换)获得的好处，这即是社会福利的社会性及福利性特点。换句话说，社会福利是指基于政府或社会对其成员的责任、好感而提供的有利于其生活的优惠或好处。虽然，纯粹的、不带任何附加条件(即要求获益者做出某种回报)的社会福利是困难的，而且这种社会福利也不意味着不需要其他福利形式的支持。

（二）普惠型社会福利

在我国，不管是社会保障还是社会福利都是有限的。学者们面对中国社会保障的城乡二元分割和狭义的社会福利的选择性，基于我国在改革发展中遇到的问题和对社会公平的追求，在理念上主要倡导普遍的社会福利(或社会保障)。

近来关于普惠型社会福利的呼声和讨论，来自于中共中央十六届六中全会提出要建立覆盖城乡居民的社会保障制度。但是，在这一思路下人们的表述有不同。

普惠型的社会福利指的是不分城乡、城乡居民共享的社会保障或社会福利。显然，相对于扩大范围的普惠型社会福利来说，这种贯通城乡的社会福利是一种质的进步。在公共话语中，似乎普惠型社会福利已经成为关乎道德的一种占主导地位的主张。

（三）适度普惠型社会福利

在关于普惠型社会福利的讨论中，人们并没有忘记福利国家的教训给人们带来的警示。再加上我国的发展中国家的国情，所以，普惠型社会福利的提出必然会带有某些限制性特征，即谨防走福利国家普遍高福利的老路。于是，适度普惠型社会福利的概念被提出。正如前面对普惠型社会福利的理解有不同一样，对适度普惠型社会福利的理解也有不同。有的认为，适度普惠型社会福利指的是将原来针对三无”老人和孤儿的社会福利扩大到所有失依老人和儿童，比如，将对“三无”老人的福利扩大到实际上无依无靠的其他老人，将对孤儿的福利扩大到实际上失去照顾的流浪儿童等。再进一步，则使社会福利服务扩展至全体老人、残疾人、困境中的儿童。

适度普惠型社会福利是由政府和社会基于本国(或当地)的经济和社会状况，向全体国民(居民)提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。这种社会福利具有如下一些基本特征：它是针对全体国民(或者某一较大地区的居民)的，因而在某种程度上来说是普惠的。这一特征与我国社会政策的地区性特征有关，更深层地则与地区经济社会发展水平和地区财政状况有关；它是涵盖居民基本生活的主要方面的，即这种福利涵盖了国民(或当地居民)基本生活的最主要方面，如失业保险、贫困救助、医疗保险、住房保障及老人、残障服务等；这些是适度满足他们的基本需要的，而不是主要满足他们的高级需要。

二、构建适度普惠型社会福利制度的基本要素

（一）社会权利观的建构

与适度普惠型社会福利相适应的价值理念的建构是一个过程。一方面，作为社会福利提供者的政府要改变自己的施舍者的角色观，树立为民服务、社会福利资源的公平配置和有效管理者的角色观念。虽然我国传统的治国理念和现代政府的执政理念中并不缺乏相关的说法和信条，但是，由于长期以来浓重的“官本位”文化，所以在现实生活中这种民本主义的价值观并未得到很好体现，政府和官员常常以掌权者、为民谋利者自居。这样，由管理民众变为服务民众，由福利资源的集聚者和分配权的占有者变为福利资源这一公共财富的公平分配者和经营者，就是一个重大的转变。

另一方面，民众的社会福利理念也需要发展。由于长期以来个人责任观的深刻影响，许多民众普遍缺乏社会福利的权利观，他们不敢向政府要求其福利权利，这也不利于政府的社会福利政策的有效实施。至于某些民众对社会福利的过分期待，以为政府所提供的社会福利应该是无限的，以及只讲福利权利不讲社会责任的想法也是需要改变的。

（二）适宜的社会政策的制定与实施

适度普惠型社会福利需要制度保障，其具体表现就是切合实际的社会政策的制定和实施。社会政策是政府为了解决基本民生问题、促进社会公平和社会团结而制定和实施的一系列规定。普惠型社会福利涉及的政策对象较广、福利范围较宽，情况也比较复杂，自然需要明确的规范。另一方面，政府和社会提供的福利水平的适度性也需要通过研究作出尽可能明确的说明，以使政策清晰，提高可执行性。

对于适度普惠型社会福利来说，最重要、最关键的是社会福利资源的提供，其中主要的是政府在多大程度上能向有需要的民众提供“适度”的福利。如前所述，适度普惠的社会福利与民众的福利需要、政府和社会的福利资源提供能力、适度社会福利提供的可持续性等一系列要素有关。显而易见，上述要素都具有某种程度的弹性，这会使得适度普惠型社会福利也具有一定弹性。但是，作为一项政策，其财政支持则不应有太大弹性，不应使其带有较大的随意性。应该尽量科学地评估上述影响因素，研究它们之间的相互作用及其效果，以使制度、政策安排相对明确，也使财政支持清楚可靠。

在社会政策制定和财政安排方面有两种基本的取向：财政约束取向和基本需要取向。财政约束取向的基本考虑是以财政支持程度确定服务对象的范围和支持力度，俗称“有多少钱办多少事”，这是一种相对消极的、同时在政策实施上又是相对可靠的安排；基本需要取向则是根据要解决的问题去争取资源和财政支持，尽可能地去满足困难群体的需要，这是 相对积极的，但要付出更大的努力。在建立覆盖城乡居民的社会保障体系、加快推进以改善民生为重点的社会建设的进程中，出于各种考虑，不同地方政府可能会对社会福利的财政支持有不同的选择。但从既务实、又具有发展性的角度来看，这种社会政策的财政支持应该确立于积极争取条件下的可靠预算之上。这样，适度普惠型社会福利就既是务实的，又是可发展即与经济社会发展方向相一致的。

（三）适度普惠型社会福利制度与企业、社会和家庭的责任

就当前我国的现实状况而言要构建适度普惠型社会福利制度，政府就要承担起主要责任，即政府的社会福利责任要到位。但是，这不意味着建立适度普惠型社会福利制度是政府的独家责任。实际上，像建立政府、企业、社会、家庭和个人多方参与的社会保障制度那样，适度普惠型社会福利制度的建立也需要各方参与和支持。在这方面，企业、社会力量、社区和家庭扮演着重要角色。

职业福利是由于人们在某种企业、工作单位中工作而获得的福利，它是企业社会责任的组成部分。企业、工作单位提供的福利对政府实施普惠型社会福利制度有直接影响。当企业、工作单位担当起其社会责任、对其成员的福利权利给予应有保障时，政府实施普惠型社会福利的压力就小；反之，可能会加大实施这一政策的压力。工作福利的理念和实践说明了这一点。实际上，即使在退出工作之后，如果人们享有失业保险和养老保险，也会减少对普惠型社会福利的压力。

在建立适度普惠型社会福利制度的过程中，积极发挥社会的作用是有益的。在社会力量中，社会服务机构则更居核心地位。社会服务机构是向有需要、处于困境中的人士提供专业服务的机构，它们不但可以良好、有效地执行和实施社会政策，而且可以通过科学地传送服务更好地实现助人效果，这种有效性是以社会服务机构的性质，以其工作人员的价值观和科学方法为基础的。同时，社会服务机构也通过筹集社会资源开展社会服务。在市场经济比较发达的社会，国家与社会的关系得到较好的界定，作为第三部门的社会服务机构也得到较好发展，并在社会福利领域发挥着重要作用。当前我国的社会服务机构还不甚发达，已有的社会服务机构的专业化、规范化也不够，影响了社会福利的发展。

我国崇尚家庭本位，家庭在人们的生活中有至高无上的地位，同时家庭甚至家族对于其成员也给予巨大的支持，其中包括福利方面的支持。经济丰裕、家庭和睦、成员平安、家业兴旺被人们视为是福分，也是人们追求的状态，是人们福利的重要组成部分。可以说，来自家庭的支持(家庭福利)是个人的社会福利的重要影响因素，一个人的家庭福利与其社会福利具有“正相关关系”，良好的家庭福利对成员从社会获得的社会福利具有增益作用，低劣的家 庭福利对其社会福利会产生“损益”影响。于是，在探索建立适度普惠型社会福利制度时，关注家庭福利是必要的，因为家庭在这方面负有某些责任。

三、构建适度普惠型社会福利制度的基本要求

建立普惠型社会福利制度是一个复杂的过程，这里需要对经济、政治、文化及社会因素进行综合的考量，需要对社会福利资源、福利需求进行综合考量。在具备了一定的物质基础和社会条件之后，这一制度的建构也有一定的逻辑，并表现为一些基本要求。

（一）政府责任优先

在建立适度普惠型社会福利制度的过程中，政府责任优先是最基本的要求。政府责任优先是相对于其他责任主体而言的，它包括如下方面：

第一，政府在建立适度普惠型社会福利制度的过程中承担着政策倡导和对相应福利观念的形成进行引导的责任。现代社会福利制度的建立是现代政府的责任，虽然适度普惠型社会福利制度有我国经济—社会从初步发展向中度发展的过渡特征，但是它毕竟是现代社会的产物。政府作为公共物品的最大提供者，也是向公民提供适度福利的主要责任人。如果政府不能承担起这种责任，不能在社会中形成相应的福利观念，不能引导居民认同这种福利制度，这种制度就不能建立。

第二，政府承担着科学设计福利制度的责任。政府是制度的主要建设者和相关政策的制定者。由于我国政府掌握着绝大部分社会福利资源，掌握经济、政治、社会等方面的主要信息，因此，政府有可能、有责任去制定适宜的社会政策，并建构起相应的社会福利制度。

第三，政府是社会福利资源提供的主要承担者。由于政府掌握着绝大部分社会福利资源(这是与我国的民间福利机构不发达、社区的物质性福利资源不足共存的)，所以，对于那些基本生活受到威胁的民众的社会福利援助，应该由政府承担主要责任。

第四，政府有动员各方力量促进这一制度持续发展的责任。当前在我国，建立适度普惠型社会福利制度的条件已初步具备，但这仍需要各方面共同努力。正如前面已经说过的，如果企业、社区、家庭、民间社会机构不能承担起相应责任，而由政府承担全部福利责任，这一制度就难以建立，即使建立起来也难以持续。因为我国毕竟还不是发达国家，承担广泛的社会福利责任的能力还有限。因此，政府必须有意识地引导相关各方、形成合力，共同建构这一制度。

（二）需要导向的制度建构

适度普惠型社会福利制度是面向全体国民或某一行政区域所有居民的，它应该包括有关人民基本生活的诸多方面，即包括多项社会政策。这些社会政策对于所有居民、特别是对处 于困境中的人群十分重要。但是，适度普惠型社会福利制度又不可能很快完全建立，它的各项社会政策和制度需要分轻重缓急逐步建立，需要某种优先次序。这些涉及人们基本生活的社会政策和制度的建立要考虑到诸多因素，但基本要遵循需要原则，即最迫切需要的制度要优先建设。

具体到适度普惠型社会福利制度，显然我们更关注的是贫困群体和其他困难群体，因此从他们的需要结构出发制定社会政策是必要的。对于这一群体来说，最迫切的需要当然是生存，于是最低生活保障制度的建立是第一位的。与生存相关的是身体状况，即疾病治疗，不至于因疾病而丧失劳动能力和生活能力，于是医疗保障制度的建立也是十分重要的。这两个社会福利制度可以缓解传统上所说的“贫病交加”的困境，是最迫切需要建立的制度。此外，针对特殊困难群体的福利也应该被重视，如针对老年群体的基本养老制度，针对残疾人的社会康复和社会参与制度，针对失依儿童的社会保护制度等，这些都与特殊群体的生存和基本人权相关。还有，劳动就业、居住条件也应该纳入社会政策的考虑。

对上述优先次序的分析在很大程度上是附和了一般困难群体现实的迫切需要，有可能会忽视社会交往、社会融入及发展方面的需要。但是实际上人的需要的层次性、迫切性并不总是那么容易清楚地划分的。基于“适度”的定位，那些看起来不是最优先的需要也应该在政策和制度安排上有所考虑，即在提供物质(经济)援助时，也要考虑到政策对象 的精神和发展需要的满足。当然，这就对社会政策及社会福利制度的安排提出了较高的要求。

（三）企业社会责任的承担

企业的社会责任是经济全球化进程中的一个重要问题，也是我国加快向市场经济体制转轨过程中出现的重大问题。在世界上，企业的社会责任是一个很久的话题，它包含企业应该对社会负责任、对成员负责任、对社会公益负责任以及在解决社会问题方面负责任等内容。虽然在企业社会责任包含内容的广度上(主要是在社会公益与社会慈善、参与解决社会问题方面)不同学派有不同的理解，但是企业要承担成员的福利责任则是一致的看法。企业如果都能承担起自己应尽的对其成员的福利责任，使其享有职业福利，就能在一定程度上免除其陷入贫困之虞。如果企业能够在社会公益、社会慈善方面有更多作为，也会对普惠型社会福利给予有力支持。在政企分离的体制下，虽然政府无权命令企业要承担更多的社会责任，但可以监督其承担必须的社会责任，通过政策诱导其承担更多的社会责任。在我国，企业的社会责任运动刚刚开始，政府有必要花力气推动这一运动，对某些企业不负责任地对待员工的行为进行约束，并尽量扩大社会福利资源。

（四）家庭福利责任的保护与激活 我国经济社会发展的水平、社会福利资源的结构与丰富程度、文化与社会结构等诸多重要因素，决定了适度普惠型社会福利制度的建立必须考虑到家庭的福利责任问题。适度的(在某种意义上也是有限的、基本的)社会福利决定了不能指望政府提供的福利解决人们的所有问题，适度的社会福利需要家庭福利、社区(共同体)福利的补充和支持。或者可以说，适度普惠型社会福利是以家庭福利为基础的，而不是脱离家庭福利的。这不但符合我国的文化及基本社会结构之国情，而且也与社会政策的实施过程相适应(我国的社会保障(福利)制度是将个人置于家庭之中的)。另外，基于促进代际团结和社会团结的考虑，也应该注重家庭的福利责任。

保护和激活家庭的福利责任，增强家庭的福利能力是建立适度普惠型社会福利制度的战略考虑。个人对家庭的依恋和家庭对成员的包容与支持是人类最美好的东西，也是社会得以稳定的重要因素。我国文化传统推崇个人与家庭的强连带关系，强调家庭作为一个整体而发挥重要的社会功能。现代社会福利制度的建立，是国家对其公民负责任的表现，但不应该在任何意义上削弱个人与家庭之间的支持性联系。我国适度普惠型社会福利制度的建立应该有利于家庭福利的增强，有利于增进家庭的福利能力。适度普惠型社会福利制度既施惠于困难人士，也应考虑其“投资于家庭福利”，使家庭福利得以成长。指出通过社会政策增强家庭福利并不是突发奇想。实际上，对于许多困难家庭来说，物质福利资源的短缺常常会使它的整体资源濒于“耗尽”；对某些城市现代家庭而言，对老年父母的瞻养也似乎正在被简单的经济支持所替代，而这对老年人来说是重要支持的丢失。所以，通过社会政策保护、激发和增强家庭的福利功能十分重要，因为这不但会增进政策对象的福利，而且会促进代际团结和社会稳定。

（五）社会福利机构的培育与发展

在走向现代福利的过程中，促进社会的