第一篇：中国农村社会养老保障的七大难题

中国农村社会养老保障的七大难题

[摘要] 目前，我国农村对养老保障的需求日趋强烈，但其中存在着许多难题急需解决，包括：国家财政没有承担自己应该承担的义务，管理运作缺乏法制保证，政策缺乏持久稳定性，农村社会养老保险的覆盖面过于狭窄，保障水平很低，基金保值增值困难且安全存在隐患，观念上不够重视，社区养老还属于少数现象，等等。

[关键词] 农村养老；

中国农村社会养老保障；

社会保障制度

[作者简介] 赵慧珠（1962-），女，山东淄博人，中共中央党校校刊社副教授，主要研究方向为社会政策、社会工作。

随着农村老龄化水平的提高、农村老年人口和老年家庭数量的迅速增长、老年人口寿命的延长，我国农村对养老保障的需求日趋强烈。农村养老问题已经成为一个事关国家发展稳定全局的重大社会问题。应当看到，目前中国农村养老保障当中存在着许多难题。中国农村社会养老保障制度能否顺利地建立起来，取决于能否很好地破解这些难题。

一、国家财政缺位

社会保障制度属于社会基本制度，普惠性是社会保障制度的一个重要特征。享有社会保障是每一个公民的基本权利，而保证这一权利的实现也是政府必须承担的责任。作为社会保障制度重要组成部分的社会养老制度也应是所有社会成员享有的权利，不应该受到任何形式的政策歧视与制度歧视。所以，对于农村社会养老保障，政府理应承担责任；相应地，国家财政理应承担相应的支出。

社会养老保障作为一项基本的保障制度，是国家各级政府及其职能部门通过建立制度、制定法规而形成的养老保障体系（包括养老金制度、老年福利制度、老年服务体系、养老保险制度等），目的是使老年人的晚年生活有可靠的保障。但是，目前我国财政用于社会保障的资金投入，绝大部分拨付给了城市职工，而用于农村社会保障的公共支出甚少。绝大多数农村地区，除了对“三无”老人实行“五保”制度外，像养老金制度、老年福利制度、老年服务体系都还没有建立起来。近年在许多地区开展的农村社会养老保险，主要是以农民“个人交费为主”，国家财政没有给予多少直接的财政支持，只是侧重“给予政策扶持”。而且这些政策扶持也主要体现在乡镇企业职工参加养老保险上，大部分以种田谋生的农民，则享受不到这一待遇。而“集体补助为辅”在很多农村地区也成了一句空话。由于相当部分村组，即使集体经济较雄厚的村组，公益金积累在收入分配中所占的比例也很小，农保中的集体补助就更可想而知了。这就使得社会保险基金主要由农民自己支出或完全由农民自己支出，农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险，失去了社会保障制度所应具有的“社会”意义。

另外，社会保障不仅应当是非盈利的，而且国家还应当保证用于社会保障的人力、物力和财力上的投入，后者的费用不应该从社会成员所缴纳的保险金当中提取。而在目前农村社会保险运作中，国家财政的不支持还体现在农村社会保险基层部门的运营方面，一是自收自支，二是保险基金的运营并未得到国家的充分保护和优惠。由于国家规定农村社会保险基层部门属于自收自支的事业单位，实行独立核算，自负盈亏，根据民政部门规定从保险基金中提取3%的管理费，这种行为实际侵占了投保人的利益，同时也违背了“非盈利性”的初衷。而且，3%的管理费，也远远不能解决各级农保机构的正常支出。有些地方提取的管理费连职工的工资都不够，更无法解决管理运营、宣传等其他工作所需的费用。加之近几年农村社会保险进入整顿阶段，停止接受新的业务，经费更是无从着落，财政又不补贴支持，致使农保机构生存面临危机，甚至无奈动用基金应付日常开支。在目前农保基金尚未进入兑付高峰期的情况下，农保基金的收支不平衡问题尚未完全显现出严重性，但长期下来，在基金收支问题上，财政不兜底，赤字责任无人负责，问题积重难返将会给农保事业带来十分严重的后果，也会给国家造成极大的负担。由此可见，国家财政支持力度不够是农村社会养老保障事业发展滞后的一个十分重要的原因。

二、管理运作缺乏法制保证

我国现行的农村社会保障制度，主要是以政府部门的政策法规和民政职能部门制定的实施方案为主，尚缺乏法律上的保证。农村养老保险工作，除民政部1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》之外，几乎没有其他规范化、法制化的法规。这种情况造成了几种有害的结果：一是农村养老组织管理机构、制度不易健全，使得管理工作难以开展。二是养老基金筹集工作得不到有效的保证。三是容易受到来自各方面的干扰。比如，有人认为农村养老保障增加农民负担，等等。四是造成实际运作中出现较多漏洞，某些措施不能得到落实，尤其是管理运作问题突出。由于社会保险制度的管理是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术要求，又有依法实施的政策要求，因而对管理水平要求很高，对社会养老保险基金的管理要求就更高了。按国际上通行的做法，社会保障基金应遵循征缴、管理、使用三分离的原则，三权分立，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性和收益性。而我国农村社会养老保险基金是由当地的民政部门（后为劳动和社会保障部）独立管理的，征缴、管理和使用三权集中于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，所以，当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村社会养老保险基金的情况便时有发生[1-1]。

另外，针对农村社会养老保险，由于国家只发布过一些原则性的文件，缺乏保险工作所要求的实施、管理、监督等方面的统一工作方式和方法，可操作性不强。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力，同时由于各地对这一工作的认识、掌握程度不一样，往往依据自行摸索制定出的地方性规定，确定具体工作方式、工作方法，使得管理工作出现较多漏洞，影响了农村养老保险工作的有效进展。

三、政策缺乏持久稳定性

农村社会养老保险政策是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保险制度，其社会意义和政治意义是非常显著的。在探索建立农村社会养老保险制度的过程中，国家民政部投入了大量的人力、物力，取得了一定的效果，也积累了一定的经验。由于农村社会养老保险不是在法律的基础上建立的，缺乏必要的法律支撑，易受各种行政因素的影响。国家关于农村养老保险的方针、政策时常变化，往往说办就办，说停就停，缺乏稳定性，进而使这项工作的开展大受影响。从1991年农村社会养老保险试点开始，全国各地尤其是一些富裕的农村地区工作进展很快，农民投保率也较高，但是几年以后，却出现严重的滑坡现象。各地对农村社会养老保险政策的建立、实施、撤销，对保险基金的筹集、管理、运用、发放，大都只是按照地方政府部门，甚至是某些领导的意愿进行。有些地区农村社会养老保险制度是在上级领导的指示下一哄而上建立起来的，有些地方甚至把推行农村社会养老保险制度当作政绩突破口，明确规定凡要求县改市、乡改镇，要求扶贫、济贫款和参加双拥评比的农村基层，都必须完成社会养老保险的任务。这使得农村社会养老保险制度在很大程度上不是在农民理解和支持的基础上建立的，更不是按照严格的法律程序实施的，而是按照地方政府部门一些临时出台的文件执行的，这样就很难保证农民和政府之间契约的持久性[1-2]。

政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇。农村社会养老保险最早按商业保险运行，但商业保险公司因成本高、保费难征集而失去积极性。1991年，农村社会养老保险开始试点后，又有人提出农村养老保险不应由政府部门办理，担心增加农民负担；1998年，国务院机构改革，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动和社会保障部，移交工作缓慢，致使许多地方工作出现停顿、滑坡；1999年，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要求对农村社会养老保险进行整顿，停止接受新业务，有条件的可以逐步过渡为商业保险。但由于已经进行的农村社会养老保障实验涉及面广、涉及人员众多，执行机构几经变迁，由谁承担已有成本一直难有答案，目前许多省份的农保陷于“民政不管，社保不接”的尴尬境地。全国310亿元农保基金分散在1 900个县市。由于管理体制不顺，省级劳动和社会保障部门对县市农保工作缺乏有效监管，农保基金近乎失控[2]。时常变动的政策，导致了本来就对农村社会养老保障不十分了解、心存疑虑的农民更不愿意参加养老保险，参加的也不敢多投保险。许多调查所显示的农民对社会养老保险的“三怕”——怕政策变、怕不兑现、怕不合算，客观上也反映了这种政策不稳定所造成的负面影响。

四、覆盖面过窄保障水平过低

从目前已经实施农村社会养老保险的情况来看，覆盖面窄，“保富不保贫”、“保小不保老”是普遍存在的问题。在农村人口中参保人数所占比重非常低。据劳动和社会保障部农村社会保险司统计，截至2005年底，中国参加农村社会养老保险的农民达到5 442万人，占农民总数的5.8％，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8 000多万人。目前已退保的农民为2 000万左右[2]。从历年的参保人数变动趋势可以明显地看出这一点（见表4）。而且投保的人群主要是中青年人，现在的老年人受益面很小。大多数马上面临养老问题的老年人没有被纳入到农村社会养老保险体系中。

我国农村社会养老保险采取的是农民自愿的原则，国家鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。国家对这项工作采取分类指导，不采用“一刀切”，即：“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方坚持政府引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方暂缓开展这项工作。”[3]所以，我国目前开展农村养老保险的，从参加的地区上来说，绝大多数是经济比较发达的地区；从参加的人员来看，也几乎是相对富裕的农村居民。而这些地区的参保人群实际上并不是未来养老存在迫切需求的人群，他们即使不参加农村养老保险，未来的养老相对来说也不会存在太大的问题。农村社会养老保险的最终目的，应该是重点解决那些未来养老存在困难的群体，也就是说，农村社会养老保险的目标人群应该是那些不发达地区和没有能力投保的贫困的农村居民。但是，现在实行的农村养老保险恰恰是“保富不保贫”，没有覆盖这部分人群，不能解决这部分人的问题。

同时，现行的农村社会养老还存在着“保小不保老”的问题。由于农村养老保险采取的是完全积累型模式，即建立在个人账户基础上的先积累后受益，积累时间越早获益也就越多，短期积累几乎是无意义的。农村养老保险规定投保对象为20-60岁的农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领保险时，他每月将能拿到104元；对于现在是40岁的人来说，每月只能拿到11元；对于59岁的人来说，到60岁时每月拿不到1元钱[3]。所以，一般来说，现行的农村社会养老保险真正受益时间是在几十年之后，实际上的受益者也只能是现在的年轻人。这种“保小不保老”的状况，使得现阶段的农村中老年群体的养老问题没有办法得到解决，而现在正是老龄化上升速度最快的时期，亟须解决目前老年人的养老问题。

农村社会养老保险保障水平过低，是有目共睹的事实。由于农村经济发展水平较低，地区发展不平衡，绝大多数农村居民生活水平仍然偏低，可支配收入极为有限，收入与支出相抵之后，所剩无几。在这种情况下，农民的投保能力就可想而知了。按照《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》设计的月缴费标准，农民缴纳保险费可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元„„20元等10个档次缴费。但是很多农民考虑到收入有限以及对社会养老保险制度缺乏信心等因素，在投保时选择的往往是最低的缴费标准，也就是按2元/月的投保档次投保[4]。比如山东省平阴县1992年开办农村社会养老保险，是全国农村社会保障工作做得最好的地区之一，调查时就发现，农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老交费领取计算表》计算，农民在缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领到的钱可能更少[5]。这点钱对农民养老尤其是未来的养老来说，几乎起不到什么作用。即使每月按照4元、6元甚至10元的标准缴纳保险金，对养老的作用也还只是杯水车薪。所以，这种低缴费标准带来的只能是低积累、低待遇的低水平养老保障，而这种低水平的保障实际上是很难发挥养老作用的。

五、基金保值增值困难且安全存在隐患

按照现行规定，农村社会养老保险基金的保值增值比较困难。这主要表现在以下几方面。一是基金增值渠道单一。《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”[4]这样就使得存银行和传统意义上的买国债成为各级农保基金增值的主要方式。但是从1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。为了资金能够平衡运行，农村社会养老保险原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。二是缺乏专门的投资机构，基金运营效率低下。农村社会养老保险工作自试点以来，国家从未建立全国专门的农保基金投资运营体系，致使农保基金运营得不到优化投资指导和专业理财，产生了各地农保基金无序运营的状况。农保的主要业务工作由县级及以下的机构承担，县级机构既负责收费核算、发放，又负责基金的运营管理，造成基层工作任务繁重，使其无暇对基金进行良好的管理和运营。三是提取养老保险基金3%的管理费，也大大妨碍了基金增值。

与此同时，基金安全也存在许多隐患。一是由于各级政府对养老基金不承诺财政兜底，从而迫使基层单位自行动用资金进行各种投资来实现增值，造成基金违规动用。这是农村社会养老保险违规基金较多的根源。在2005年底的全国农保基金统计表上，310亿元农保基金中，由地方财政“管理”的农保基金高达92.57亿元，“其他”类基金占40.15亿元。后两类占到农保基金总额42.8％。这些“其他”类资金更是处于失控状态[2]。二是监管机制不健全。虽然《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定县级以上人民政府要设立农村社会养老保险基金管理委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督。但机构设置一直没有明确。加之基金实行的是省、市、县三级管理，按比例分级使用，职责和义务不明确，出现运营风险无人承担，基金运营缺乏较好的约束机制。三是农村社会养老保险实施的过程中，由于缺乏必要的法律规范，缺乏严格的监管措施，导致养老保险基金被挤占、挪用、贪污现象时有发生。据中国民主建国会湖南省委课题组2001年调查，当时湖南省农保基金共计4.84亿元。其中违规存入非银行金融机构8 367万元，占基金总量的17.2％；地方政府挪用4 197万元，占基金总额的8.7％；农保机构挤占挪用1 204.4万元，占基金总量的2.5％。上述三项占基金总额的28.4％[2]。

六、观念上不够重视

改革开放以来，我国的社会养老保障在城市取得了相对较大的进展。但是，在农村社会养老保障方面，各级政府就总体而言没有给予充分的重视。一部分领导干部对建立农村社会养老保险制度的紧迫性重要性认识不足。有的人认为农民主要应该靠家庭和土地养老，有条件的农民可以搞商业保险，没有必要搞社会养老保险。有的人认为农民养老是农民个人的事情，应由农民自己计划安排自己的养老问题，政府无需过问。有的认为农村社会养老保险是超前行为，是在加重农民负担，甚至有的地方把农村社会养老保险与乱收费、乱摊派、乱集资混为一谈，不予政府层面上的支持。另外，受传统观念的影响，许多农民，尤其是老年农民，还是希望并习惯于在自己年轻力壮时把收入用于抚养子女、为子女置办家产，年老以后由子女承担供养自己的责任、照料自己的日常生活，对农村社会养老保险在观念上难以适应和认同，行动上更是缺乏主动性。加上农村社会养老保险的效果到底如何农民并不能马上看到，也不能马上得到实际的好处，所以，很多农村居民对农村社会养老保险都持一种怀疑、观望的态度。

七、社区养老还属于少数现象

农村社区养老是指以农村行政村为单位，自行设计和组织的养老保障方式。一般来说，农村社区养老包括提供经济上的支持、组织探索各种合适的养老方式、建立社区服务体系、提供社区养老服务等等。已经实行社区养老的农村社区主要包括以下几种类型：一是福利性社区养老，主要是针对社区里无劳动能力、无生活来源、无依无靠的“三无”老人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”供养，社区负担他们的基本生活费用和医疗支出，费用完全由集体承担。二是服务式社区养老，包括日常衣、食、住、行的料理，定期的医疗保健服务，健身娱乐活动，应急服务等。既有互助式服务，也有有偿式服务。由于老年人生活在自己熟悉的社区，对社区有地缘上的归属感、心理上的认同感，容易接受社区提供的各种养老服务，也有机会参与社区的各种养老服务。所以，社区养老服务可以作为家庭养老的一项重要补充。三是退休金式社区养老，即对社区内男满60岁、女满55岁的老年人实行退休制度，按月发给退休金。四是补贴式社区养老，即按年度对老年人给予一定的补贴。五是保险式社区养老，即由集体或多方出资，办理养老保险，例如社区自行经办的储蓄积累式养老保险、委托保险公司经办的储蓄积累式保险、给特殊人群如独生子女的两全保险等等。

由于社区养老需要社区对老年人提供经济上的支持，因而也就要求社区能够具有雄厚的经济基础。从农村养老的实际情况来看，目前能够做到这一点的只是集体经济发展较好的一些地区。所以，能够实施社区养老的农村社区，从全国范围来看毕竟还只是极少数。从整体上来说，农村社区养老仍然处于较低的水平，覆盖的面也非常小。应当看到，农村社区养老是中国农村养老保障的一个重要发展方向，应当引起人们的关注。

[参考文献]

[1] 杨翠迎.中国农村社会保障制度研究[M].北京：中国农业出版社，2003：129～130[-1]，130[-2].[2] 常红晓，何禹欣.农保不相信乌托邦[J].财经，2006，(13).[3] 乔晓春.关于中国农村社会养老保险问题的分析[J].人口研究，1998，(3)：8～13.[4] 民政部.县级农村社会养老保险基本方案(试行)[DB/OL].http://trs.molss.gov.cn/was40/mainframe.htm.1992-01-03.[5] 王国军.现行农村社会养老保障制度的缺陷与改革思路[J].上海社会科学院学术季刊，2000，(1)：121.

第二篇：中国农村社会养老保险制度

述中国农村社会养老保险制度

内容摘要：中国是一个农业大国,农村人口占全国总人口的百分之七十以上,解决好农村养老问题就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题，农村社会养老保险是一个关键性的内容。随着老龄化浪潮汹涌而来 ,农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径 ,我国政府从 80年代中期开始 ,探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，养老保险制度虽然得到改善，但是依然存在许多问题。

关键词：“三农”问题农民基本保障社会养老保险现状困境

一、中国农村社会养老保险制度现状

（一）人口老龄化加快

随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。中国农村进入老龄社会的步伐日渐加快。第五次人口普查显示：中国65岁以上的人中农村为5938万，占老龄总人口的67.4%.在这种严峻的现实面前，农村社会养老保险的徘徊显得极其不协调。

（二）农村社会养老保险覆盖面太小

中国拥有世界上数量最多的老年人口，且大多在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多，截止2009年底，全国7200多万农村居民参加了保险，占全部农村居民的8.15%，占成年农村居民的8.56%.另外，据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2007年的2.14亿人。而基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。

（三）传统家庭养老保险功能削弱

养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。在以自给自足为基本特色的农业社会中，“子承父业”这种世代交替的形式比较稳定，可以在家庭内部自然地完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。但是随着以社会分工为特征的工业社会的到来，这一自然稳定的关系被打破了，也使赡养老人的传统道德约束力日益递减。随着农村经济改革的深入，农民的养老观念发生了重大的转变，养儿防老的观念则在逐渐减弱。

（四）“土地保障”变得越来越脆弱

根据《中国统计年鉴》提供的数据，从2005年到2009年，全国农民平均来自第一产

业的收入比重不断下降，纯农业户减少，其他类型农牧户增加。从不同分组农牧户所占比重变化情况看，近年来纯农业户的户数逐年递减，并逐步转向兼业户和非农业户。从2005年到2008年，非农业户所占比重从1.3%上升到2.6%，兼业户所占比重从74.0%上升到77.4%，同时纯农业户的比重从24.7%下降到20.0%其中纯农业收入仅占总收入的20.0%.近年来农产品的价格日益下降，从土地上获得的收益非常微薄。目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入，来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%.由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。农民的承包地被大量征用，相反，其获得的只是极少的土地补偿费。因此说，完全依靠土地来养老的选择是不可行的。

除此之外，贫富差距拉大，资金筹集与基金管理方面存在问题等现状，也对农村社会养老保险体系产生了一定的影响。

二、中国农村社会养老保险制度的困境

从1986年民政部开始在富裕的农村地区进行农村社会养老保险试点以来，至今已有24年了。作为“民政部农村工作的头等大事”，民政部门为这项工作的开展花费了巨大的代价，投入了大量的人力和物力。这项政策的实施有其相当积极的一面：农村社会养老保险制度是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，其意义已远远超出其对部分农民经济上的保障，而且有鲜明的社会和政治意义。

然而，不容否认的是，农村社会养老保险制度的确面临着诸多不容回避的难题，这里我们以“三个困境”来概括。

（一）管理水平低

社会保障制度的管理体制是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高。但是，在农村社会养老保险实践中，却很少有地方能够保证管理上不出问题。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，便出现了很多漏洞，其中最严重的是养老保险基金管理上的问题。按国际上通行的做法，社会保障基金应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则，三权分立，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性（即保值增值）。但是，在中国的农村社会健康保险中却不可能完全做到这些，大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，所以，当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况便时有发生，使农民的养老钱失去了保障。更严重的是，在制度建立的初始期，参加保险以年轻人居多，等若干年后农村老龄化高潮来

临，开始向农民支付养老金的时候、贪污、挪用用农村养老金的官员们早已高升或退休，不在当前这个位子上了，这笔巨大的亏空已没有人来负责，兜底托盘的只能是国家财政；如果这在全国是一种普遍现象，那么国家财政也不可能拿出太多的钱来弥补此类漏洞，结果只能是倒逼中央银行多印发通货，届时，可能会引起金融危机的说法也并非危言耸听。

（二）可持续性差

农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，有些刚受表扬的典型，时隔不久却已经解体了。这些地方农村社会养老保险制度的建立，有在上级领导的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方对基层工作实行“养老保险—票否决制”，凡要求县改市、乡改镇，要求扶贫、济贫款和参加双拥评比的农村基层，都必须完成社会养老保险的任务，于是，基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，还有的乡强调村组干部、党团员起带头作用，并要求每人要发动一定户数的农村投保，按户计酬。这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。

（三）保障水平低

由于农村的经济发展水平低，农民可支配的收入更低，所以在大多数地方现行的农村社会养老保险中，农民投保的保费很低，这样，农民老年时得到的保险金就少，少到无法满足农民老年的基本生活需要。例如我国黑龙江，随着老年人口的比重不断上升，黑龙江省的农村老龄化程度在不断提高。黑龙江2009年老年人口比重为10.51%，将实现由年轻型人口结构向老年型人口结构过渡，进入老龄社会。截止到2007年底，全省有111个县(市、区)，70%的乡镇开展了农村社会养老保险。截止到2008年6月末全省共拨付农保基金306.45万元，涉及到26892人次。领取保费的有67568人。但是，作为中部地区的农业大省——黑龙江省，目前农村人口已达1762.9万人，但截至2007年底仅有184万农民参加了农村社会养老保险。目前全省领取养老金的农民中，领取标准每月只有几角钱的占25%，每月领取五六元的占50%。黑龙江农村社会养老保险续缴保费的只占参保人数的3%，在哈尔滨市续缴率只有5%，从上世纪90年代初到目前，哈尔滨市共有45万人参保，其中30万人个人缴费积累不到100元。在目前开始领取保费的1万人中，月领取标准在5元以下的占50%以上。这些钱对于养老无疑是杯水车薪。由此，农村社会养老保险所能起多大的作用也就比较明晰了。

三、中国农村社会养老保险的改革措施

要建立健全符合我国基本国情的农村社会养老保险制度，必须清楚把握现阶段我国经济发展的特点，结合不同地区农村经济的现状，因时制宜、因地制宜，做到从广泛覆盖到

逐步完善。

（一）稳定农村社会养老保险的基本政策

我国农村社会养老保险方案的基本思想是，坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。这些政策从总体上看是符合实际情况的，应当继续坚持，并要逐步完善。

（二）确立农村社会养老保险的法律地位

通过立法的形式建立与健全社会保险和社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过10多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。现在必须尽快健全《社会保险法》等有关法律，以促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，而把广大的农民排斥在外。

（三）坚持因地制宜与自愿原则

受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让全国农民普遍参加社会保险是不可能的。要避免强迫农民参加的做法，因为这不仅增加农民的负担，而且也不可能持久。只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。在自愿的前提下，无论是贫困地区还是富裕地区，都可以实施养老保险。

（四）完善农村养老保险个人账户补贴制度

为了引导农民参加社会养老保险，民政部等相关政府职能部门规定了集体补贴的一些办法。大部分乡镇规定了按职业与职务给予补助的办法。为使社会养老保险制度真正发挥其社会互助功能，有能力进行补助的乡村，应尽可能采取按人头补助的办法，这样可以有效避免“穷者愈穷、富者愈富”现象，使补贴制度体现“公正、公平、公开”原则。

（五）完善农村社会保障的管理体制

为加快新型农村社会保障制度建设步伐，必须强化国家尤其是各级政府对其的行政管理，使其纳入规范化轨道并健康发展。一是要使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。二是在建立统一的农村社会保障机构前提下，明确相关部门的管理职能并使其协调有效地进行。三是要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点并使管理程序规范化。

同时，还应依靠坚持个人账户积累模式，强化农村社会保障的监督机制，探索多种形式的农村社会养老保障制度等方法，实施农村社会养老保险的保障措施。

综上所述，我认为，解决农民老有所养问题，从农民最基本的保障问题入手，是解决“三

农”问题的关键所在。这也真正体现了对农民的人文关怀，体现了科学发展观，对构建社会主义和谐社会具有重大的现实意义

四、针对中国农村社会养老保险制度需要进一步研究的问题

尽管农村社会养老保险已经进行了许多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个：

（一）农村社会养老保险的筹资方式

许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性，政府又能承担得起？在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何？对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架的也没有，这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。

（二）农村社会养老保险的管理机构设置

按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1998年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。

（三）城乡养老保险的衔接问题

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此，王国军（王国军，男，1970年出生，内蒙赤峰人，现为对外经济贸易大学教授，博士生导师，员工福利与社会保障学系主任，北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员。1999年获博士学位，Winrock International中美博士项目成员。）提出了“„三维‟的城乡有机衔接的社会保障制度”，是非常有益的尝试，但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障中，国家是否给予补贴？如果给，给多少比较合适？如果不给，较富裕的农民是否会感觉“吃亏”而不愿参加？因此关于这个方案还有许多问题需要研究。

参考文献：

1、彭希哲，《The Changing Population of China》，人口学刊，2002年 第05期

2、王国军，《中国农业保险和农村社会保障制度研究》，学术季刊，2000年

3、何平，《世纪抉择—中国社会保障体系构架》，2002年

4、郑功成，《农民工的权益与社会保障》，2002年

5、刘贵平，《老保险的人口学研究》，中国人口出版社，1999年

第三篇：中国农村社会养老保险制度浅析

文章标题：中国农村社会养老保险制度浅析

在构建“和谐社会”、建设新农村的今天，农村社会保险越来越受到政府、理论界和广大学术界的关注。郑功成(2002)认为，农村养老保险的停滞潜伏着巨大风险，主张分类分层解决农村养老保险问题。中国农村社会养老保险宜“进”不宜“退”，宜早不宜迟。“进”应该是正视现实，在具备一定的条件的基础

上循序渐“进”，而不是不顾客观情况一哄而上(王芳、王天意，2005)。鉴于农村人口老龄化的加速和计划生育对家庭养老功能的削弱，以及市场经济发展的需要，故在农村社会保障的发展过程中，在重视社会救助的同时，要把社会养老保险作为重心来抓(刘书鹤，2001)。东部地区基本上具备建立社会养老保险制度的条件；中西部地区个别省份具备建立社会养老保险制度的条件，合理的方案是在中西部选择部分发达地区试行农村社会养老保险，等待条件成熟后再全面推行(王国军，2002)。本文对农村养老保险制度的研究做一综述，去粗取精，以利于农村养老保险制度的建设。

一、建立农村社会养老保险的条件是否成熟

在这一问题上，理论界多数学者均认为中国目前还不具备全面推行这一制度的条件，但也有少数学者持不同意见。

第一种观点：建立农村社会养老保险条件尚不具备。有代表性的观点出自何文炯等(2001)。他们认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。而目前，中国农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因而，在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。他们认为，农村社会养老保险就全国而言，发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行，然后逐步扩大其实施范围。不管是发达的农村地区还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系，以对付农民的老龄化风险。梁鸿(1999)在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据“发展优先和效率优先”的发展战略，必定在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境——“福利病”对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多；再加上中国农村区域经济发展不平衡又已达到相当程度，因此，现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。

第二种观点：建立农村社会养老保险条件已经具备。卢海元(2003；2004)认为：①建立农村社会养老保险制度的经济条件基本成熟。2001年，以美元计价，中国人均国内生产总值(10185元)已经超过欧洲国家建立农村社会养老保险制度时的最高水平(爱尔兰，1998年为9580元)。即使按照购买力平价计算，2001年，中国人均国内生产总值也已经达到5774美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平(5226美元)时。2002年，中国农业GDP比重已经下降到15。可以说，中国逐步推进农村社会养老保险的经济条件目前已经基本具备。②建立农村社会养老保险制度的战略条件基本具备。首先，中国GDP将突破10万亿元，财政收入也突破1.7万亿元，经济发展已经上了一个大台阶，进行国民收入再分配的能力和手段都已具备。其次，由于农村工业化、城镇化和现代化进程加快，发达地区农村、城镇近郊农村和中西部一些经济发展水平比较高的农村，已经具备建立农村社会养老保险制度的条件。再次，计划生育国策的实施，一方面打破了农村“养儿防老”的传统方式，另一方面加速了农村人口的老龄化，这些都要求中国建立农村养老保险制度。最后，加入世贸组织要求严格限制使用农产品价格保护等与之相抵触的农业政策。为避免农业受到重大打击，为避免农民利益受到严重损害，中国应该充分利用“绿箱”政策，对农民实施更有效的保护。不失时机地为农民建立社会养老保险制度。郭秀亮、范作雄(1997)认为，农村能否顺利推行社会保障，归根到底取决于两个方面：其一，有可靠而稳定的资金来源作保障；其二，农民有较为强烈和广泛的社会保障参与意识。前者是推行农村社会保障制度的“硬件”，是物质基础，后者则是一种软件，是顺利实施社会保障制度而必须具备的一种社会氛围。基于此，他们指出，农村经济体制改革使得中国农业产生了巨大的质的飞跃，已初步具备实施农村社会保障制度的物质基础和社会条件：首先，乡镇企业的迅速崛起为集体经济组织缴纳农村社会养老保障基金提供了可能；其次，农业劳动者收入的提高使得农民具有了较为强烈的社会保障参与意识；再次，存在通过国家政策性调节措施(向高收入阶层征税和在国家

财政中设立社会保障支出项目直接拨款)来筹集社会保障基金的可能。

二、政府责任

不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度(郑功成，2002)。陆解芬(2004)认为，政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主导作用。具体而言，政府的责任主要可分为：第一，政策责任。在农村社会养

老保险制度建立的过程中，政府应起主导作用，政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本和前提。第二，财政责任。一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的。第三，法律责任。农村社会养老保险制度是中国整个社会保障制度的重要组成部分，应具有一定的强制性，而这种强制性必须通过国家立法来保证。李迎生(2005)认为，政府担负着构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的管理体制，兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增殖，建立健全农村社会保障事业的监管机制，推动农村社会保障的立法建设，以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。当前，为保证政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责，需要纠正认识上的偏差——对土地保障功能的弱化趋势应有正确的认识和合理的估计，以及实践上的偏差——在社会保障制度建设上长期存在的重城市、轻农村的做法。

三、模式选择

建立和完善以农民养老保障和医疗保障为重点的农村社会保障体系，促进农村经济和社会协调、可持续发展。适应各地农村的经济社会发展状况，坚持发展农村养老保险。农村养老保险是中国改革开放条件下解决养老保障问题的新创造(赵瑞政、王爱玲、任伶，2002)。

第一个观点：分类分层。郑功成等(2002)认为，一个较为合理的政策取向是，对农村居民的社会养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。郑秉文等(2001)认为，按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式，要做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展。还有人认为，中国应该改变目前农村既定的社会养老保险制度模式，在经济较发达的农村地区，农民社会养老保险制度可实施与城镇社会养老保险制度接近的制度形式；在农村中等收入地区，农民的个人账户养老金可通过购买商业保险养老金产品来实现。总而言之，在一种渐进的动态整合中，逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一(陈志国，2005)。

第二个观点：“三结合保障”。杨翠迎(2005)认为，面对庞大的农村人口群，单纯地靠哪一种养老方式都难以担此重任。在中国社会经济转型的特殊时期，需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。从长远来看，要从根本上解决农民养老问题，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度。袁春瑛等(2002)认为，在中国目前的社会经济条件下，多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭养老保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地实际，分类推进农村社会养老保险制度建设，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。有学者认为，在相当长的时期内，建立农村社会养老保险制度仍然要采取以家庭养老为主、社会供养为辅的模式(阎昆，2000)。

第三个观点：创新制度。卢海元(2003)在《实物换保障：农村社会养老保险制度的创新之路》中指出，“实物换保障”是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障”；老年农民和被征地农民实行“土地换保障”；进城农民工实行“产品换保障” “土地换保障”的“双轨制”；乡镇企业职工实行“股权换保障” “产品换保障” “土地换保障”。闫艾茹(2003)和孙洁(2004)认为，根据中国国情，政府目前不可能为农村社会养老保障提供巨额的财政补贴。建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，是在总结试点经验的基础上，根据中国国情和农村实际做出的现实选择，也符合国际养老保险的发展方向。

四、筹资模式

目前，对于农村社会养老保险筹集模式的探讨较少。农村社会养老保险应采取怎样的基金筹集模式?多数学者(例如郑秉文等，2001；杨东乐，2005；刘翔，2006；等等)赞成《县级农村社会养老保险基本方案》中提出的“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金筹集模式，认为它比较符合中国农村现阶段的实际情况，有利于中国社会经济协调发展，能够在一定程度上避免福利国家养老保障的弊端。相反的观点(例如高和荣，2003；赵建国，2004；等等)则认为，这种筹资模式下，国家和集体所体现的社会责任过小，不仅会造成资金来源不足，降低其保障水平，而且会影响农民参与社会养老保险的积极性，加大农村社会养老保险工作的难度。

五、基金管理

农村社会养老保险基金委托保险公司管理是一趋势。刘贵平(1999)认为：①由于政府垄断经营农村社会养老保险容易出现官僚作风、效率低下、服务质量差的后果，所以，不应放弃和排斥依托于保险公司的农村社会养老保险。②实行按季节或按缴费符合农村实际，而按缴费更符合农村实际情况，但养老金按月领取比较好。所以，农村社会养老保险应该是“按年缴费，按月领取”；另外，农村社会养老保险基金应实行封闭运行，将其归集在财政专户。即一方面将农村社会养老保险基金集中在省级管理；另一方面委托专业管理机构进行多元化组合投资运营。在农村社会养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。实际上，专家理财也有风险，为此，政府应承担最终担保(牟放，2005)。目前，以县为中心的农村社会养老保险管理体制中，县级农村社会养老保险经办机构实际上担当了农村社会养老保险基金受托管理人的角色，却不具备资本市场的投资主体资格。对此，可行的办法是在中长期内，一是建立全国农村社会养老保险基金受托管理机构，集中管理农村社会养老保险基金。在有条件的地方建立省一级农村社会养老保险基金受托管理机构，集中管理一个省的农村社会养老保险基金。二是建立农村社会养老保险基金受托管理机构的省份，应当是农村社会养老保险制度全面开展、基金积累规模较大，同时具备相应的基金管理人才和技术的省份。三是县级农村社会养老保险经办机构负责基金的归集、支付和基金收益的分配(赵殿国，2004)。

但是，也有学者认为，商业保险公司有助于农村养老保险的推行。罗世瑞(2004)指出，农民的养老问题关键在于经济保障，农民的养老问题可以采取让农民参加商业保险的办法来解决，不依赖于国家财政支持。商业人寿保险具有很强的灵活性和适应性。农民可根据缴费能力、保障需要和其他具体情况选择最适合自己的险种。但是，中国农村寿险市场存在有效供给不足、经营主体单

一、费率不合理等问题，解决这些问题的有效途径是引入相互保险形式，增加保险市场供给主体，降低费率，激活农村保险市场，推动中国农民养老问题的妥善解决。郑功成等(2002)对此持否定意见，认为不能对商业保险公司寄予过高的期望，更不能指望依靠商业保险来替代政府承担的责任。

六、失地农民社会养老保险

对于为失地农民建立社会养老保险的问题，国内专家学者基本达成一致，认为现阶段应该采取“以土地换保障”的方法，建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民社会保障体系(涂文明，2004)。但是，至于社会养老保险的制度设计，专家学者又持有不同的意见。

第一个观点：土地使用权置换保险金。张时飞、唐钧(2004)和楼喻刚、金皓(2002)提出了“以土地换保障”的政策建议，即从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本社会养老保险制度。他们认为，土地征用款是农民失去土地后维持生计的唯一资本，政府利用这一“历史性时刻”积极弓[导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓宽空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”的良性循环。闫艾茹(2003)认为，国家在征用土地时，对转让农村土地使用权的农民，可让其直接参加社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民从传统土地保障到社会养老保险的平稳过渡。土地使用权置换出的保障资金直接进入农民个人账户，增加了失地农民养老保险的积累；同时，还可以借鉴这种方法促进农村土地的规模经营，加快农民城市化进程。常进雄(2004)认可“土地换保障”的理论，认为上海市“小城镇保险模式”具有积极意义，值得推广。

第二个观点：建立“国家失地农民保障基金”。党国英(2004)提出，现阶段应该建立“国家失地农民账户”，让农民能够陆续使用出售土地所获得的资金和这部分资金所产生的利息；将这两部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民获得与城市居民一致的社会保障水平或者比城市居民略高的社会保障水平。

此外，设计一种替代耕地占用补偿金的新税种(例如叫“农地交易特别税”)，实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金”。就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分(主要是农民的安置费和“国家失地农民账户”资金这两个部分)以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。

“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区，由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿(因为土地的市场价格很低)，需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”资金的不足。

第三个观点：实行“三方”付费制。宋斌文、荆玮(2004)倾向于给失地农民建立的社会基本养老保险模式应是个人账户式的完全积累制，采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”。其中，政府出资部分不低于社会保障资金总额的30，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂使用；集体承担部分不低于社会保障资金总额的40，从土地补偿费中支出；个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体和个人所缴资金进入个人账户。他们认为，对失地农民社会保险的支出标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来养老保险的支付风险。鉴于政府为失地农民建立社会保险个人账户难以一次性拿出全部资金，可借鉴台湾地区的做法，以向失地农民发放债券的形式支付，等以后土地有收益再分阶段向农民个人账户注入资金。同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。

第四个观点：“农转工”。成得礼、董克用(2004)提出，吸收失地农民参加城镇养老保险。对于“农转工”人员，要按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法，使农龄与工龄接轨，从而将这部分人纳入城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，要为其开辟参加养老保险的渠道，对达不到基本养老保险缴费年限的，允许一次性补缴，使他们享受与城镇职工同等的养老保险待遇。失地农民由于失去了土地，在无业或失业期间不再有任何收入来源，也不再有退回农村的可能，因此，政府应该尽快拓宽享受最低生活保障的范围，将失地农民纳入城市最低生活保障制度内，以解决失地农民的后顾之忧。

七、农民工社会养老保险

鉴于农民工数目庞大和短期内其转移潮流不可能停下来的事实，农民工社会养老保险也成为学者们关心的焦点。农村劳动力转移就业对他们在农村的父母的养老保障造成了极大影响，但同时，经济因素、文化认同、权益意识的觉醒等，对他们自身未来参加农村社会养老保险又有着积极的推动作用。因而，政府应该因势利导，在政策、立法和管理上推动农村社会养老保险制度的建立，而不应该重城镇、轻农村(戴卫东，2005)。

(一)第一个视角，总体原则

第一个观点：分类参加。郑功成(2002)认为，对于农民工养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工(有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位)和无稳定职业的农民工(经常处于流动状态)自主选择，并作为全国性的政策出台；否则，养老保险可能演变成一种不确定的强制储蓄，从而失去这项政策的本源意义。政府在实施此类政策之前，还可以先对农民工进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的社会养老保险体系；而对不符合条件的农民工，则另提方案加以解决，并视情形逐步纳入。

第二个观点：城乡逐步统一。李迎生(2001)主张将进城农民逐步纳入城市职工统一的社会养老保险制度，原因在于改革以来，相当一部分农民实际已在城市和小城镇居住多年，职业、生活都已有了相当的基础，和城镇企业职工已无二致。他们实际已和农村脱离了联系，再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金，已不现实，只会给当事双方造成困难和不便。从农民工收入来源、农民工养老保险具体操作、农民工养老保险的管理和监督角度来考虑，也有学者认为，在现阶段把农民工社会养老保险纳入城镇职工社会养老保险体系为宜(曹信邦，2005)。

第三个观点：回乡参保。杨立雄(2004)认为，中国由于历史原因形成的二元体制不可能在短时间内打破，目前把农民工纳入城镇社会保障体系中来既不现实也不可行。可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，将农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨。在资金筹集和缴纳方式上应实行差别对待：东部地区，采取强制保险，以农民个人交纳保险费为主，集体补贴为辅的方式；中部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳与政府补贴相结合的方式；西部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳为辅，实行中央、省(区)、市(地区)三级政府补贴的方式。

(二)第二个视角，账户设计

第一个观点：个人账户比例化。由于农民工流动性大，工资水平低，多数农民工是“离土不离乡”，简单地把农民工纳入城镇职工社会养老保险制度，当前既无条件也无必要。有土地的农民工，可按“土地换保障”的方法换算出积累额，计入个人账户。当前主要的工作是为农民工建立与城镇企业职工规模相同的个人账户。农民工社会养老保险实行完全积累的个人账户模式，其中，雇主按员工个人缴费工资的10缴纳，员工按本人缴费工资的5缴纳。对雇用农民工的企事业单位，除缴纳保险费享受税前列支政策外，还可按其缴纳的保险费额度，确定给企业减免一定期限(例如5—8年)和比例(例如缴费额的5)的税收，这实际上是对农民工的个人账户进行间接补贴，可使企业和农民工直接感受到国家财政税收政策的扶持，提高企业和农民工缴费的积极性。同时，通过间接的财政支持，政府作为农民工社会养老保险责任主体的作用也得以体现了。农民工在转换工作时，养老金个人账户可随同转移，退休后按规定领取养老金(闫艾茹，2003)。

第二个观点：“混合型”养老保险制度。徐赛嫦(2003)认为，应该建立“混合型”农民工社会养老保险制度。其一，企业按大、中、小等级缴费建立社会统筹账户，并采用现收现付方式支付给老年农民工。国家养老保险机构将所有企业缴纳的农民工养老保险基金汇合统筹，从中抽取一定比例的保险金，平均注入当前本地区的每一按时缴费的农民工养老保险个人账户，不妨称个人账户中的这部分基金为基本养老保险金。另一部分基金采用现收现付的支付方式，平均打入当前已经领取养老保险金的农民工的统筹账户。两部分基金的比例由地方立法机关根据老年农民工的生活保障需求而定。当地区差异逐渐减少时，企业缴费标准和企业缴费分配比例将逐渐实现全国统一，并最终达到现收现付部分的全国统筹。其二，以自愿原则为前提吸引农民工建立个人永久性账户，采用完全积累模式管理基金。农民工可以凭借身份证和工作证明在务工城市建立个人永久性帐户(帐号与身份证一致)，并可随时查询。其三，进行规则和信息的全国统一。制度只有被法律的形式确定后，其实施才有合法依据，地方立法才有约束，规则才能全国统一。只有规则统一了，才能符合农民工的需求实现社会养老保险关系的跨地域转移。另外，只有建立以地市一级为基础的社会保险关系信息库，实现全国范围内地方之间的信息互联互换，才能及时无误地处理养老保险关系的地区之间转移和接续事务。

第三个观点：弹性养老保险制度。卢海元(2005)提出了制定适合农民工特点、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度的设想。“弹性”主要涉及个人账户的缴费、政府对个人账户的补贴、待遇调整、覆盖对象。改变现行制度设计中参加社会保险农民工只有到达领取养老金年龄才能动用基金的传统规定，允许农民工通过保险证质押借款的方式