第一篇：论中国新闻法立法

浅谈中国《新闻法》立法

孙妍

（驻马店职业技术学院 河南 驻马店 463000）

［摘要］

［关键词］新闻法；新闻自由；可行性；必要性

全球化是当今时代的一大特征，中国正在以一个蓬勃发展的大国姿态积极融入这一浪潮中。但中国媒体在世界的话语权地位如何？我国现有的新闻法律法规能否适时的保护媒体和公民？我们没有新闻法的现状对我国新闻事业的发展产生了怎样的影响？中国的媒体报道已经经历了几十年的时间，无论是在理论探索上，还是在实践业务总结上，都产生了较为丰硕的成果。相比来讲，对记者在报道中的人身保护和公民的知情权及隐私权的保障研究的文章和论著并不多。虽然互联网给广大网民以充分的“新闻自由”，但对新闻自由的感受，最直观、最强烈的途径来自于像微博、微信等“自媒体”，这种新闻自由又充分显现出发挥新闻监督作用的意义越来越大。新闻立法既要最大限度地保障新闻自由，同时又要防止新闻自由权力的滥用。加强新闻立法，是社会主义民主法制建设的必然要求。

一、目前我国新闻法制建设的现状

（一）我国新闻法制建设的历程

新中国成立后，我国对新闻立法的呼声一直没有停断[2]。早在1975年5月，复旦大学新闻系学生在校庆学术报告会上发表论文，率先提出了制定新闻法的问题。为新闻立法重新动议，是在改革开放以后的上世纪八十年代初期。1980年，赵超构、李子诵等新闻界学者在第五届政协会议三次会议期间首次呼吁制定新闻出版法，引起社会各界广泛重视。1984年，六届人大和政协二次会议期间，全国人大常委会决定制定《新闻法》。两个月后，新闻法学学科建设的发源地——中国社会科学院新闻研究所成立，并着手起草新闻法。1987年在新成立的新闻出版署的负责下，我国在上海建立了一个新闻法起草组，成立了由中宣部、新闻出版署、人民日报社、新华通讯社、全国记协、人民大学新闻学院、中国社会科学院法学研究所和新闻研究所等" 9个单位14人组成的新闻法起草小组，1988年写出

了三个《新闻法》文稿。1989年2月，时任国家新闻出版署署长杜导正向新闻界宣布：《新闻法》草案力争于年底前提交全国人大常委会审议。此草案明确提出：“国家保障公民在法律允许的范围内行使新闻自由权利，不受追究和侵害，同时依法制止滥用新闻自由的行为。”2002年11月16日，国家新闻出版总署副署长柳斌杰在接受《财经时报》专时表示，考虑到中国国情，目前还不会制订《新闻法》[3]。2008年11月3日，人民日报理论版刊出署名华清的文章称，当前，中国正处于改革发展的关键阶段，新情况新问题层出不穷，应加快新闻领域立法工作，继续完善与新闻工作相关的法律法规，为做好新闻工作、提高舆论引导能力提供法律保障[4]。

（二）我国现行新闻法的相关规定及评析

当前，我国已初步建立了一个以宪法为核心的关于新闻舆论监督的法律体系。宪法第35条、41条、47条分别规定，“公民有言论、出版、集会、游行、示威的自由”，“公民对任何国家机关及其工作人员，有批评和建议权”，公民还享有“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。由此可以认为，尽管我国宪法中没有关于“新闻自由”这个词，但新闻自由内含于宪法上述条文之中，这是学者和民众公认的。我国民法、刑法等基本法律中也有关于新闻舆论活动适用的条款。民法中对保障公民在新闻传播活动中的权利有专门的条款，刑法主要规定了对新闻传播活动犯罪的制裁。我国部分地方也有关于新闻传播活动的地方性法规，这也在规范新闻传播方面发挥着重要的作用[5]。比如，《出版管理条例》、《广播管理条例》、《互联网管理条例》等。此外与新闻传播相关的，如《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》等，都对新闻发布和信息公开做了详细要求和规制，被新闻从业者广泛援引使用。各类传媒管理的行政法规和关于新闻传播的单项管理行政法规，使国家对新闻传播活动的管理有了具体的规范框架。在特定的历史条件下，这个法律体系在确保新闻活动的积极社会效果和保障公民的表达权、知晓权等方面都发挥了不小的作用[6]。

二、国外新闻立法的借鉴与启示

世界各国实行新闻法治的形式有两种：一种是制定专门的新闻法或新闻出版法，或者除新闻法外，还制定有广播法、电视法、大众传播法等[7]。另一种是没有专门的新闻法，而是在宪法、刑法、保密法等法律中设有适 用于新闻、出版的法律条款。美、英、日等国家均属于这种情况。法国、德国、俄罗斯分别有成文的《新闻自由法》、《新闻法》和《大众传媒法》 [8]。现就德国及意大利的新闻法立法模式做简单阐述。

（一）德国新闻立法的启示

在德国，言论自由和新闻自由受宪法的明文保护，对新闻、出版、广播、与电影报道的自由予以保护，不受检查。同时，宪法赋予各州制定专门的新闻法。联邦宪法法院规定，不仅要保证新闻界享有宪法赋予的言论自由的权利，而且要保证它的“机构独立性„„从资料的收集到新闻和观点的发布。”这就限制了所有州制定可能会以任何方式损害新闻自由的法律，从而使得德国成为整个欧洲对新闻界保护力度最大的国家。德国西部11个州的新闻法也以不同方式规定新闻媒介享有自由进行舆论监督的权利。如北莱茵一威斯特伐利亚州《新闻法》第3条规定:“新闻界履行一种特殊的公共职能，即采集并传播新闻，公开观点，提出批评以及以其他形式制造舆论。”汉堡州《新闻法》被认为最具代表性，该法第3条规定:“新闻界承担着一种通过收集和传播新闻、表达意见、批评或其他形式制造舆论或帮助教育的社会职能。”根据汉堡州新闻法，新闻界发挥着大众信息与意见交流媒介的功能，为了便于新闻界能够履行这一职能，德国公共事务部门有义务实行信息公开[9]。

（二）英国新闻立法的启示

英国属英美法系，是不成文法典国家，审判案件采用判例式，法官可以造法，拥有很大的自由裁量权，但其新闻法制模式对我国具有其借鉴意义。英国新闻自由及舆论监督的氛围比较浓厚，它的重要标志体现在1695年取消了新闻检查制度。英国没有成文宪法，也没有专门的、严格意义的关于新闻媒介的权利义务的新闻法，其新闻法律规范散见于大量的判例法和某些制定法中。如上所述，英国对言论自由和新闻自由并没有专门的法律规定。英国调整新闻舆论监督权与公民名誉权的法律主要是指《诽谤法》，体现为判例法。像其他国家一样，为了保护公民的名誉权，英国法一般不允许报纸刊登诽谤性文章，但它规定在某些场合，为了公共利益，某些言论可以免于诽谤诉讼的危险，这就是法律赋予新闻界对公共权力舆论监督的特许权。同时，英国为了更好地保障新闻界的自由，其通过《官方秘密法》、《叛逆法》、《煽动法》、《煽动军人背叛和叛变法》、《政府档案 法》、《藐视法庭法》等来界定新闻自由及舆论监督和保护国家秘密、国家利益之间的关系，较大地扩展了英国的新闻自由。

三、新闻立法的必要性与可行性

（一）新闻立法的必要性

近年来，我国法制建设取得了重大进展，已经形成了比较完善的社会主义法律体系。但是，现行有关新闻传播和舆论监督的法律、法规文件不仅分散，而且缺乏周密性。新闻法规中的诸多问题不同程度地影响了新闻法立法向纵深推进。

1、制度不完善 我国仍没有一部完整的新闻法, 新闻舆论活动的一些方面还处于无法可依的状态, 已有的新闻法律制度还存在许多不健全之处。新闻监督不具有司法监督的强制力和约束力，但由于其舆论影响的公开性、广泛性、复杂性, 它在人们心中又是一种颇具权威的监督。所以新闻工作者要实现舆论监督的社会职责，不但要遵循职业道德保证采访者的自愿受访及隐私权，还必须要有充分的法律权利保障。而公民在媒体报道中既要求实现自己的知情权，又要保护自己的隐私权。此外，新闻传播活动法制化是依法治国的重要内容。因此，制定一部完备的新闻法保障新闻报道的客观公正, 明确新闻工作者及公民的权利义务，是一项紧迫的任务。

2、新闻侵权和隐性采访 新闻侵权，是指新闻报道主体通过新闻媒体传播新闻作品的方式，侮辱、诽谤他人（包括公民和法人）人格和名誉，或者违背他人意愿散布他人隐私、损害他人人格和名誉，或者未经他人同意擅自使用他人肖像等侵权行为。在当代社会中，新闻报道是通过报刊、广播、电视、网络等大众传播媒体进行传播的，其传播速度异常迅捷，传播范围十分广泛。含有侵权内容的新闻作品一经播发，不仅会迅速传遍一个地区、一个省份，甚至会传遍全国和全世界。因而对新闻报道相对人造成的损害也是很大的[10]。隐性采访是指新闻记者不暴露真实身份和采访目的，以偷拍偷录等隐蔽手段对人物或事件进行采访。隐性采访中新闻媒体有利于避开采访中的障碍，获得真实、鲜活的新闻素材，同时还可以强化记者的参与意识，强化新闻报道干预生活、发挥舆论监督的作用。但其弊端也是显而易见的。第一，泄露隐私。第二，引诱犯罪。第三，隐性采访往往比正常采访付出更大的艰辛，有时甚至还可能伤及记者的人身安全。第四，隐性采访还容易导致法律纠纷，引发诉讼。一个是采集素材不实，最终造成新闻报 道失实；另一个是采集素材涉及公民隐私[11]。

3、司法不公正 我国没有完整的新闻法，而相关法律法规又不够明确、仔细，导致现行的关于新闻媒体的规范缺乏对新闻自由行使的具体规定。新闻自由是相对的，其行使就不得侵犯公共利益和他人利益，行使新闻自由所进行的限制都必须事先由法律规定。过于宽泛的规定在司法实践中给予司法机关过大的自由裁量权，在遇到与其他权利的冲突时，容易造成由于缺乏具体操作标准而对公民的新闻自由权造成伤害的情形。

4、传统思想消极影响 “新闻法在大多数国家都没有”。我认为其他国家的情况不应该影响我国对新闻的立法。基于普通法系、大陆法系的区别而形成的英美等国家没有成文新闻法的情况，也不应该成为我国不制定新闻法的理由。普通法系国家以不成文的判例法形式为主要的法律存在形式，而近年来，即使是这样的国家，成文法也在增加。更重要的是，英美等国虽然没有成文的《新闻法》，但他们都是新闻法治国家。中国长期处于封建专制统治下，新中国成立之后，解决了封建土地关系，但对封建意识未能彻底扫荡，民主和法制观念薄弱，包括新闻法制在内的法制建设没有得到应有的重视[12]。

（二）新闻立法的可行性

1、政府政策支持 新闻立法不但是公众、记者们的心声，也是中央的关注点。正当世界著名媒体受金融危机影响纷纷裁员时，我国却不动声色地推出一项大手笔的媒体扩张计划。在刚不久结束的党中央十八届四中全会上，以“依法治国”为主题在中国共产党93年的历史上是首次，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，这必将为新闻立法带来全新的刺激[13]。

2、全社会维权意识提高 随着法律知识的普及，公民的法律意识也有了相应地提高。虽然意识的提高不能完全和知识划等号，但如果没有法律知识做前提，所谓法律意识不可能是空穴来风；有了法律知识不一定有好的法律意识，但法律意识肯定是以法律知识为前提的。现实生活中出现的很多例子可以反映出老百姓的法律意识在提高。全社会的维权意识在普法的过程中得到了极大的提高，民众的法律意识和法律知识有了比较充分的积累，才能对新闻立法的进程作出正确的判断和鉴别，进而促使和提高新闻立法的正确性[14]。

四、我国新闻立法设想

现代法律从来都是一种权利与义务的平衡。新闻法治在保障新闻自由的同时，也规定了不得滥用自由损害国家的、社会的和公民个人合法权益的义务。如何制定《新闻法》，笔者认为：首先，《新闻法》应当从法律调整的层面给新闻一个确切的定义，对具有艺术创作性的拼凑性新闻理性对待，对虚假性新闻严厉禁止。其次，《新闻法》要确立新闻的表达自由和国家职权、其它公民权利的基本界限。因此，《新闻法》要厘清新闻采访报道权与公民法人等的名誉权、隐私权、肖像权、住宅秘密、通信秘密以及商业秘密等民事权利的界限，确定合宪性与社会公益性的判断标准，在法律上为新闻的表达自由权利与其它可能发生冲突的权利之间明确界限。第三，《新闻法》对新闻表达自由的方式进行明确，规范新闻表达自由的行为。第四、《新闻法》在新闻监督中应对法制新闻媒体的监督权应进行专门的规定，以协调司法权与舆论监督权之间关系，促进司法公正。第五、《新闻法》对法制新闻传播犯罪案件赋予特别采访的权利。第六、《新闻法》应对新闻工作者的表达行为从法律条文上分别就正当的表达自由、过限的表达自由、违法的表达自由作出合理的界定，并规定那相应的权利、义务与责任。第七，对《著作权》、《出版法》等配套法律相应修改、完善。如在《著作权》中一定限制的鼓励艺术形式的创新，防止创新作品被确认为侵权作品[15]。

五、结语 我国新闻立法是我国经济、政治、社会发展的现实需要，我国也已经具备了一定的关于新闻立法的社会条件，但是仍需要进一步研究和探索。值得庆幸的是我国正在积极推进政治体制改革和法治文明的发展，这必将加速有关新闻立法的进度 [16]。依法治国不能只是一句空洞的口号，新闻事业是社会主义建设事业的一部分，而且是十分重要的一个有机组成部分，理所应当被纳入“依法治国”的框架。在舆论监督过程中出现的种种问题都与媒体没有明确受权有关，新闻媒体巫待走出无法可依的境况，制定《新闻法》，保护媒体的新闻监督权成为当务之急。

参考文献：

[2] 史煜虹.新闻立法之我见[J].行政与法，2003，（12）； [3] 刘国明.中国新闻立法的进展与难点[J].新闻与法制，2003，（11）； [4] 华清.《人民日报》 2008.11.3；

[5] 常卫霞.新闻自由在司法活动中的法律界线[M].北京：中国政法大学出版社，2007；

[6] 陈国琦.也说新闻立法[J].记者摇篮，2007，（01）；

[7][8] 唐光怀.国外舆论监督立法的概要及其借鉴意义[J].湖南省社会主义学院学报,2007(2)；

[9][15]邵静娟.宪政视野下的新闻自由及新闻立法研究[M].南京：南京大学出版社，2008：

[10] [11] 徐迅.记者眼中的新闻法治与道德——《中国新闻侵权纠纷的第四次浪潮》出版[J].新闻记者,2002(9)；

[12] 陈国琦.也说新闻立法[J].记者摇篮，2007，（01）；

[13] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》2014.10.28； [14]陈乐.新闻客观性原理的法律解读[M].上海：复旦大学出版社，2007； [16]张西明.新闻法制与自律的比较研究[M].新闻与传播研究，第十一卷第一期。

第二篇：毕业论文-试论《新闻法》立法[定稿]

试论《新闻法》立法

目 录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 引

言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 1 新闻立法的必要性与可行性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 1.1新闻立法的必要性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 1.1.1制度不完善„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2 1.1.2新闻侵权与隐性采访„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2 1.1.3司法不公正„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2 1.1.4新闻不自由„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 1.1.5传统思想消极影响„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 1.2新闻立法的可行性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 1.2.1政府的政策支持„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 1.2.2全社会维权意识提高„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4 2 目前我国新闻法制建设的现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4 2.1 我国新闻法制建设的历程„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4 2.2宪法中的规定及评析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 3 国外新闻立法的借鉴与启示„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 3.1德国新闻法的启示„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 3.2意大利新闻法的启示„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 3.3.英国新闻法的启示„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 4 我国新闻立法的设想„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 5 结语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 英文摘要、关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

［摘要］本文主要从新闻立法的必要性，可行性、国外新闻立法对我国的借鉴与启示以及我国新闻立法的历程、现状和初步构想等方面进行了阐述。其中，本文的第一部分主要阐述新闻立法的必要性与可行性。我国新闻立法的必要性，即我国新闻立法存在的问题，它包括制度不完善、媒体采访方式界限不明、司法审判不公正和新闻报道不自由等问题。我国新闻立法的可行性包括中央政府的政策支持和全社会维权意识的提高。本文的第二大部分主要阐述我国新闻法制建设的现状。主要内容有，我国新闻法制建设的历程、相关新闻媒体的法律法规（主要为宪法）。第三部分介绍了国外的新闻立法模式及对我国的借鉴与启示，笔者主要介绍了德国、意大利和英国的成功经验。文章最后一部分是笔者对我国新闻立法的初步构想。［关键词］新闻立法；新闻自由；可行性；必要性

引言

全球化是当今时代的重要特征，中国正在以一个蓬勃发展的大国姿态积极融入这一浪潮中。我们国家的媒体在国际舞台上究竟扮演了何种角色？中国媒体在世界的话语权地位如何？我国现有的新闻法律法规能否适时的保护我国媒体和我国公民？我们没有新闻法的现状对我国新闻事业的发展是否产生了影响、又是何种影响？中国的媒体报道已经经历了几十年的时间，无论是在理论探索上，还是在实践业务总结上，都产生了较为丰硕的成果。这些研究取得的成果具有普遍性，中外媒体皆可参考。相比来讲，对记者在报道中的人身保护和公民的知情权及隐私权的保障研究的文章和论著并不多，也不很系统。可以说，新闻法是新闻事业的一出“重头戏”，具有其存在的价值和意义。而且它对以后的新闻报道的研究，也具有很大的指导性和前瞻性，还有待进一步发展和完善。本文笔者参阅了众多新闻法制建设的稿件，结合自己的理论设想，详解了中国新闻法制建设的心路历程、现状特点、国外的先进经验和立法策略[1]。新闻立法的可行性与必要性

1.1 新闻立法的必要性

近年来，我国法制建设取得了重大进展，已经形成了比较完善的社会主义法律体系。但是，现行有关新闻传播和舆论监督的法律、法规文件不仅分散，而且缺乏周密性，使新闻活动处于无法可依，有法难依的境地。时至今日，仍然没有专门的新闻法规和具体的法律条款，处理新闻官司，只能从别的法律和宪法中援引法律依据。援引的法律法规条款不具备特指性，摆动空间大，不同的人可以得出截然不同的结论，如果法律适用不当，必然会损害诉讼一方的合法权益，对新闻媒体开展舆论监督和公民维护自身权益都是不利的。尽管宪法有关于公民言论自由的规定，但都没有体现新闻媒体报道权和舆论监督权的地位；尽管我们有相应的宣传政策但毕竟不是严格意义上的法规；尽管目前新闻官司

不断，但法学理论上并没有独立的新闻侵权诉讼；新闻媒体一方面适应社会需求大力拓展活动的空间，一方面又缺少必要的法律定性[2]。追赶型立法导致我国立法存在很多问题，立法质量不高，法律规范规定粗放致使可操作性不强，立法受部门利益、地方利益影响还比较多，官僚型立法的色彩依然存在，立法的民主化和可参与性程度低，等等；这些问题不同程度地影响了法律权威的树立和法治建设向纵深推进。上述立法缺陷与立法权缺乏有效的监督机制致使立法权不能正当行使有很大关系。我国实行议行合一的政治体制,缺少权力机关之间的相互制衡，所以，仅仅依靠制度内的权力制约来保障立法权的正当行使是不够的，立法权的社会监督就显得非常必要；而在社会权利监督立法权运行的途径中，新闻舆论监督是一条有效的途径[3]。我国没有出台《新闻法》，没有对新闻舆论监督中相关主体的具体法律权利和义务做出明确的规定，使舆论监督处于无法可依的尴尬境地，难以有效地发挥对政治生活的监督作用。

1.1.1制度不完善 我国仍没有一部完整的新闻法, 新闻舆论活动的一些方面还处于无法可依的状态, 已有的新闻法律制度还存在许多不健全之处。新闻监督不具有司法监督的强制力和约束力，但由于其舆论影响的公开性、广泛性、复杂性, 它在人们心中又是一种颇具权威的监督。所以新闻工作者要实现舆论监督的社会职责，不但要遵循职业道德保证采访者的自愿受访及隐私权，还必须要有充分的法律权利保障。而公民在媒体报道中既要求实现自己的知情权，又要保护自己的隐私权。此外，新闻传播活动法制化是依法治国的重要内容。因此，制定一部完备的新闻法保障新闻报道的客观公正, 明确新闻工作者及公民的权利义务，是一项紧迫的任务。

1.1.2新闻侵权和隐性采访 新闻侵权，是指新闻报道主体通过新闻媒体传播新闻作品的方式，侮辱、诽谤他人（包括公民和法人）人格和名誉，或者违背他人意愿散布他人隐私、损害他人人格和名誉，或者未经他人同意擅自使用他人肖像等侵权行为。在当代社会中，新闻报道是通过报刊、广播、电视、因特网等大众传播媒体进行传播的，其传播速度异常迅捷，传播范围十分广泛。含有侵权内容的新闻作品一经播发，不仅会迅速传遍一个地区、一个省份，甚至会传遍全国和全世界。因而对新闻报道相对人造成的损害也是很大的[5]。

隐性采访是指新闻记者不暴露真实身份和采访目的，以偷拍偷录等隐蔽手段对人物或事件进行采访。所谓偷拍偷录，是指未经他人知晓和同意，对他人的活动进行拍照、摄像或对其谈话进行录音的行为。隐性采访的第一个优点是有利于避开采访中的障碍，获得真实、鲜活的新闻素材。第二个优点是可以强化记者的参与意识，强化新闻报道干预生活、发挥舆论监督的作用。

隐性采访尽管有许多优势，但其弊端也是显而易见的。第一，泄露隐私。由于记者进行隐私采访时隐瞒了自己的真实身份，因此采访对象对记者很少防备，甚至毫无防范。第二，引诱犯罪。记者由旁观者转变为参与者，由“暗访”过渡到“卧底”，这是近年来新闻记者隐性采访的一个显著特点。记者卧底的主要目的是想让违法乱纪行为现出原形，通常采用的方法是“引蛇出洞”，就是由记者装扮成诸如求购假文凭、假药的人，引诱制假者上钩，在犯罪嫌疑人来交易时，警察当场将其擒获。不少专家学者认为，这样的采访方法有引诱犯罪之嫌。第三，隐性采访往往比正常采访付出更大的艰辛，有时甚至还可能伤及记者的人身安全。第四，隐性采访还容易导致法律纠纷，引发诉讼。一个是采集素材不实，最终造成新闻报道失实；二是采集素材涉及公民隐私。

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有学者指出，由于隐性采访多是新闻策划的产物，因此是对新闻真实性准则的挑战。变客观报道为主观感受的新闻选择摒弃了新闻价值观，更没有什么重要性，充其有些接近性和趣味性。更有学者指出，这种现实的秘密采访没有法律地位，不受法律保护。这里所说的秘密采访是指在应当征得被采访人同意的情况下进行的“ 积极的秘密采访”，它不是一般的不暴露身份的“消极秘密采访”。它本身在法律上的界限就非常模糊。由此导致的新闻官司时有发生，并且逐渐成为新闻实践中最棘手的问题[7]。

1.1.3司法不公正 因为我国没有完整的新闻法，而其他的相关法律法规又不够明确、仔细，所以现行的关于新闻媒体的规范缺乏对新闻自由行使的具体限制性规定。新闻自由是相对的，所以其行使就不得侵犯公共利益和他人利益，因而行使新闻自由所进行的限制都必须事先由法律规定。过于宽泛的规定在司法实践中给予司法机关过大的自由裁量权，在遇到与其他权利的冲突时，容易造成由于缺乏具体操作标准而对公民的新闻自由权造成伤害的情形。

通过新闻媒体，公众的利益诉求和立法建议得以充分表达,公众参与立法的热情空前高涨，这就是媒体审判的根本原因[9]，但是“媒介审判”对我国司法判决也产生了一些负面影响。“媒介审判”虽然不能直接代替法院的司法审判，但它却能够制造和引导不理性的舆论氛围，有可能造成“对法院的审判权和犯罪嫌疑人的公民权利的双重侵犯”。为了避免新闻报道所依据的“言论自由”原则与宪法规定的“司法独立审判”原则产生矛盾和冲突，有必要在两者间建立一个合理的平衡，制定适合新闻舆论监督自身特点的特殊的法律规范。

1.1.4新闻不自由 新闻自由是传媒的立足之本，离开新闻自由，离开传媒所应依靠的公众的表达自由，传媒的监督职能不是形同虚设，就是蜕变为干预司法的工具[10]。绝对自由和相对自由问题已经不再成为讨论的话题，但是新闻自由应该是谁的自由，是公民的还是媒体的？如何理解和处理“内部新闻自由”问题？这些问题仍需进一步讨论。马岭对其中的一些问题做出了解答，她认为：言论自由的主体是自然人，新闻自由的主体是法人。法律应当对言论区别不同的类型并给以相应的我国现阶段对新闻自由的界定和限度并不明确。法律在保护新闻自由的同时，要注意它与公民个人权利、与国家权力、与公众人物的利益发生冲突时应采取不同的调整手段。

1.1.5传统思想消极影响 “新闻法在大多数国家都没有”。我认为其他国家的情况不应该影响我国对新闻的立法。“新闻法在大多数国家都没有”不能用来证明中国不需要新闻法；基于普通法系、大陆法系的区别而形成的英美等国家没有成文新闻法的情况，也不应该成为我国不制定新闻法的理由。普通法系国家以不成文的判例法形式为主要的法律存在形式，而近年来，即使是这样的国家，成文法也在增加。更重要的是，英美等国虽然没有成文的《新闻法》，但他们都是新闻法治国家。第四，历史原因。一是在全国政权成立之前，党已经领导着许多根据地解放区的传媒，那时候不可能建立完备的新闻法制。二是中国长期处于封建专制统治下，新中国成立之后，解决了封建土地关系，但对封建意识未能彻底扫荡，民主和法制观念薄弱，包括新闻法制在内的法制建设没有得到应有的重视。1.2 新闻立法的可行性

1.2.1政府政策支持 新闻立法不但是公众、记者们的心声，也是中央的关注点。正当世界著名媒体受金融危机影响纷纷裁员时，北京却不动声色地推出一项大手笔的媒体扩张计划。在2008年遭遇了不止

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一次的国际公共危机之后，国家有关部门已全面启动国家公关战略：政府准备耗资450亿元人民币，推动国内主要媒体机构向国际扩张，以改善国家在国际上的形象。

2008年12月，央视网发布题为《中国“CNN”成立增强国际话语权》的消息。消息称，全国50家电视机构负责人在北京签署协议，成立中国电视新闻直播联盟。由中央电视台牵头组织的国内最大电视新闻资源收集和播放平台正式投入运行。“中国电视新闻直播联盟”的英文名称是“China Satellite News Gathering Alliance”，缩写为“CSNG”，成立该联盟的目的是“增强国际话语权”。

话语权的争夺，是拉萨“3·14”事件和随后的奥运圣火传递**带给中国的最大启示。而在2008年5月的汶川大地震中，中国政府“吃一堑长一智”的表现，让西方吃惊不已。“官方新闻机构不断发布最新报道，提供最新的死亡人数。”2008年5月13日的英国《卫报》如是报道。“在地震中，我们提出‘快就是政治’。地震的应对过程，积累了中国应对重大公共危机的宝贵的制度性财富。”中国人民大学公共传播研究所副所长胡百精分析说。如果说地震中中国政府的危机公关，尚属紧急反应；那么筹备7年之久的2008年北京奥运会，就是中国国家公关能力的初次全面测试。这场结合了中华文化传统元素、现代发展和奥林匹克精神的文化盛典，促使海外公众撇开固有的成见，用平和的心态审视和重新“发现”古老而又年轻的中国。

北京奥运会开幕式上，张艺谋在展现活字印刷术的表演中，摆出一个巨大的“和”字。很多人那时候还没有意识到，中国，就这样温雅地主动迈出了“文化中国”国家公关的第一步。的确，在北京奥运这次全球性的媒介事件中，中国无疑掌控了国际话语权。

2008年12月，中央电视台成立50周年，胡锦涛主席发去贺电，提出“努力把中央电视台建成技术先进、信息量大、覆盖广泛、影响力强的国际一流媒体”的新要求。同年12月23日，中共中央政治局常委李长春在“纪念中国电视事业诞生暨中央电视台建台50周年大会上”发表讲话时，罕见使用了“话语权”这个词汇。李长春说：“在国内外重大突发事件的报道中，争取第一时间发出我们的声音，传播我们的观点、赢得话语权、掌握主动权。”“加快实现由传统媒体为主向传统媒体与新兴媒体融合发展的转变，由以国内受众为主向国内国际并重转变，构成覆盖广泛、技术先进的现代传播体系。”同日举行的全国对外宣传工作会议上，中国对外宣传工作会议上，中国对外宣传办公室主任王晨在讲话中强调：“要着力构建大外宣格局；要围绕新中国成立60周年这一主题，积极介绍新中国的发展历史、伟大成就及其宝贵经验。着力建设语种多、受众广、信息量大、影响力强、覆盖全球的国际一流媒体。2009年1月1日出版的新年第1期《求是》杂志上，中共中央政治局委员、书记处书记、中宣部部长刘云山也撰文强调：“新闻舆论的竞争说到底是话语权的争夺。要进一步提高舆论引导能力，掌握话语权、赢得主动权。建设语种多、受众广、信息量大、影响力强、覆盖全球的国际一流媒体。”

在胡锦涛、李长春、王晨、刘云山的讲话中，都提到要建立“覆盖全球的国际一流媒体”。建立“覆盖全球的国际一流媒体”成为“外宣大格局”重中之重。因此，中国媒体要以“北京声音”争夺世界话语权，让世界以中国的视角看中国。此时新闻立法，就能使中国更好的与世界接轨，规范中外媒体的报道活动、保护媒体和公众的合法权益，最终创建和谐的传媒环境，建设法治中国[12]。1.2.2全社会维权意识提高 随着法律知识的普及，公民的法律意识也有了相应地提高。虽然意识的提

高不能完全和知识划等号，但如果没有法律知识做前提，所谓法律意识不可能是空穴来风；有了法律知识不一定有好的法律意识，但法律意识肯定是以法律知识为前提的。现实生活中出现的很多例子可以反映出老百姓的法律意识在提高。为一元钱、一分钱打官司，实际上已经不是钱的问题了，就是我们常说的“认死理”，而这个“理”就是法律。全社会的维权意识在普法的过程中得到了极大的提高，民众的法律意识和法律知识有了比较充分的积累，才能对新闻立法的进程作出正确的判断和鉴别，进而促使和提高新闻立法的正确性[13]。目前我国新闻法制建设的现状

2.1 我国新闻法制建设的历程

我国新闻法制建设历史悠久，可以前溯至太平天国时期。干王洪仁轩在《资政新篇》中提出设立新闻馆、准卖新闻篇、设置新闻官等主张。在百日维新中，康有为又公开提出废止封建文化专制主义，建立以言论出版自由为核心的新闻法治思想。新中国成立后，对新闻立法的呼声也一直没有停断[14]。早在1975年5月，复旦大学新闻系学生在校庆学术报告会上发表论文，率先提出了制定新闻法的问题。1980年9月，赵超构先生在第五届全国人民代表大会第三次会议的小组会议上提出了制定中华人民共和国新闻法的口头建议。一些政协委员在同时召开的全国政协会议上也就制定新闻法问题发表了一些意见，认为报纸要敢于为国家和人民的利益说话，应有保证言论、出版自由的法律。1981年新年前夕，全国人大常委会法制委员会副主任张友渔在答记者问中明确表示：“我看需要立个新闻法。办事有个法好。„„国家立个新闻法有两个方面的好处：一方面保障新闻自由，保障新闻工作者的正当权利；另一方面限制、制裁违背宪法和法律的言论。”1983年6月，湖北的纪卓如和黑龙江的王士贞、王化成在第六届全国人大第一次会议上提出了《在条件成熟时制定中华人民共和国新闻法》的书面建议。1984年1月初，中宣部新闻局向中央提出《关于着手制定新闻法的请示报告》。《报告》建议：立即着手筹备新闻立法工作，建议由人大常委会科教文卫委员会牵头组成起草小组。1月16日、17日，中共中央书记处书记胡乔木、全国人大常委会委员长彭真分别批示同意。新闻法起草小组在北京成立，新闻法的制定工作正式开始。1月18日，由全国人大科教文卫委员会与中国社会科学院新闻研究所联合创建的中国社会科学院新闻研究室成立，新闻法研究室宣告成立，标志着新闻立法正式启动。新闻立法的研究工作与新闻法的起草工作同步进行。1986年，我国第一部新闻法草案《中华人民共和国新闻法试行稿》起草完毕。1987年1月中华人民共和国新闻出版署成立，此后，全国人大常委会和国务院法制局将新闻法起草工作移交新闻出版署，成立了由中宣部、新闻出版署、人民日报社、新华通讯社、全国记协、人民大学新闻学院、中国社会科学院法学研究所和新闻研究所等" 9个单位14人组成的新闻法起草小组。1988年1月，根据国务院的意见，北京、上海分别设立新闻法起草小组，各起草一部新闻法草案。9月20日，中国新闻法制中心在北京成立。该中心的主要任务是：研究中国新闻法制的经验与新闻纠纷案例，研究中国和世界各国的新闻法制理论，收集、整理编辑全国新闻法规和司法案例的有关文献资料，为草拟《中华人民共和国新闻法》和健全社会主义新闻法制服务。1989年2月，时任国家新闻出版署署长杜导正向新闻界宣布：《新闻法》草案力争于年底前提交全国人大常委会审议。此草案明确提出：“国家保障公民在法律允许的范围内行使新闻自由权利，不受追究和侵害，同时依法制止滥用新闻自由的行为。”1998年12月初，李鹏委员长在会见德国《商报》记者时说：我们将按照法定程序制定一部

符合中国国情的《新闻法》。1990年6月15日至18日，建国以来第一次全国新闻出版法制会议在北京召开。这次会议总结前一阶段新闻出版法制建设的经验教训，指出新闻出版立法是对新闻出版事业进行宏观管理的重要手段，强调要提高“依法行政”的紧迫感，加强对其重要性的认识，提出了尽快建立以《宪法》为依据，以《新闻法》、《出版法》为主干的新闻出版法规体系的目标。1991年4月，经过15次的重要修改形成的《新闻法+送审稿》报送，未得到明确指示。

2002年11月16日，国家新闻出版总署副署长柳斌杰在接受《财经时报》专时表示，考虑到中国国情，目前还不会制订《新闻法》[15]。2.2 宪法中的相关规定及评析

我国已初步建立了一个以宪法为核心的关于新闻舆论监督的法律体系，这个法律体系由具有不同法律等级效力的规范性文件组成。关于新闻舆论监督的法律规范，都散落在我国的宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单项条例、规章等等规范性文件之中。在特定的历史条件下，这个法律体系在确保新闻活动的积极社会效果和保障公民的表达权、知晓权等方面都发挥了不小的作用。

我国宪法中不乏关于新闻舆论活动的规定。宪法第35条规定，“公民有言论、出版、集会、游行、示威的自由”。第41条规定:“公民对任何国家机关及其工作人员，有批评和建议权。”由此可以认为，尽管我国宪法中没有关于“新闻自由”这个词，但新闻自由内含于宪法上述条文之中，这是学者和民众公认的。第47条规定公民还享有“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。为此，“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造”（第20条），“发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”（第22条）。

宪法作为国家根本大法, 是有关新闻立法的基本依据，也是新闻舆论监督的基本活动准则。宪法通过规定公民的言论自由和监督权利，确立了公民的知晓权和表达自由权利，而新闻舆论权利则是公民的知晓权和表达自由的延伸。我国民法、刑法等基本法律中也有关于新闻舆论活动适用的条款。民法中有一些关于保障公民在新闻传播活动中的权利的条款。刑法主要规定了对新闻传播活动犯罪的制裁。最高人民法院关于《民法通则》和《刑法》适用的司法解释, 有些内容也是直接对新闻舆论活动的具体规范。各类传媒管理的行政法规和关于新闻传播的单项管理行政法规，使国家对新闻传播活动的管理有了具体的规范框架。我国部分地方也有关于新闻传播活动的地方性法规，这也在规范新闻传播方面发挥着重要的作用[17]。

现行的新闻法规基本上能规范新闻传播活动。首先，现行新闻法规使我们依法确立了行政管理机关和新闻媒体之间管理和被管理的关系。在我国，媒体实行许可制度。媒体必须接受党和行政管理机关的管理，重大事件的采访报道，新闻单位也必须征求得主管机关的许可才行。这看起来似乎是限制了新闻自由，但从新闻媒体在我国社会构造中的位置和角度来认识，就会认识到这是正确的决定。其次，现行新闻法规使新闻媒体站在党和政府的立场上，站在人民利益的立场宣传对社会有益的东西，确保了新闻传播活动积极的社会作用。再次，现行新闻法规有效保障了公民的表达权和知晓权，对维护公民的主人翁地位起到了不可估量的积极作用。

[16]3 国外新闻立法的借鉴与启示

我国是成文法国家，中国与德国、意大利同属大陆法系，都是单一的成文法系并采用法典形式，法院审理案件时只能依据和服从成文法，法官只能适用法律，不能创造法律。法国、德国、俄罗斯分别有成文的《新闻自由法》、《新闻法》和《大众传媒法》，其中法国的《新闻自由法》翻译成中文，有上万字之多，对以报刊为主的新闻媒体的权利与义务规定得非常详尽。在瑞典，《新闻自由法》是宪法性法律之一，可见新闻法在大陆法系国家法律体系中的位阶之高[18]。所以现就德国及意大利的新闻法立法模式做简单阐述。3.1 德国新闻立法的启示

在德国，言论自由和新闻自由受宪法的明文保护。1949年联邦德国《基本法》(相当于宪法)第5条“自由发表意见的权利”规定:“每一个人都有权以语言、文字和图片发表和传播自由的意见，并有权自由采访一般可允许报道的消息。对新闻、出版、广播、与电影报道的自由予以保护，不受检查。”“这些权利的范围在一般法律内予以规定，同时并规定保护青少年和个人名誉的权利。”同时，宪法赋予各州制定专门的新闻法。联邦宪法法院规定，不仅要保证新闻界享有宪法赋予的言论自由的权利，而且要保证它的“机构独立性„„从资料的收集到新闻和观点的发布。”这就限制了所有州制定可能会以任何方式损害新闻自由的法律，从而使得德国成为整个欧洲对新闻界保护力度最大的国家。德国西部11个州的新闻法也以不同方式规定新闻媒介享有自由进行舆论监督的权利。如北莱茵一威斯特伐利亚州《新闻法》第3条规定:“新闻界履行一种特殊的公共职能，即采集并传播新闻，公开观点，提出批评以及以其他形式制造舆论。”其中，汉堡州《新闻法》被认为最具代表性，该法第3条规定:“新闻界承担着一种通过收集和传播新闻、表达意见、批评或其他形式制造舆论或帮助教育的社会职能。”根据汉堡州新闻法，新闻界发挥着大众信息与意见交流媒介的功能，为了便于新闻界能够履行这一职能，德国公共事务部门有义务实行信息公开。3.2 意大利新闻立法的启示

在意大利，新闻自由受宪法保护。意大利宪法第21条规定:“人人都有权利自由地以口头、书面和别的任何形式交流思想，新闻界的工作不需要预先授权或受审查。”而对新闻论自由的唯一明确限制是不得违反公共道德和公共利益。具体言之，实际限制是来自宪法给予其他自由和价值的保护，比如名誉权、隐私权等人格权，民主国家的安全和领土完整、司法部门的独立性以及假定清白的原则等等。1963年2月3日意大利颁布的69号法律中规定，在管理新闻行业时，记者享有获取信息的自由权和提出批评的自由权，这些权利是任何行政机构不能滥用权力予以压制的。1990年8月7日意大利颁布的241号法律，确定了记者有权查阅国家和公共行政或事务部门行政文件的制度，属于国家秘密的除外。

通过对上述国家和地区新闻法治的比较研究，我们可以发现，不论是英美法系的美国秉承的提供直接保障的“权利法案”，还是以法国、德国为代表的追求权利义务平衡的“权利义务法案”，都在宪法中清楚的宣示:保障新闻自由，并通过一系列的法律(成文法或判例法)，将新闻自由制度化，在宪法之下派生出了信息公开法、官方档案公开法以及保护消息来源的法律规定等。这种制度化的新闻自由是西方新闻媒介发展成为“第四种权力”的根本保障。②我国应当充分借鉴和吸收两大法系的优点，建立适合自己国情的新闻法治模式。具体而言，就是对于新闻立法涉及到的权利都加以明文的规定，并随着法治进程，不断完善新闻自由保障体系。

[20][19]

3.3 英国新闻立法的启示

英国属英美法系，是不成文法典国家，审判案件采用判例式，法官可以造法，拥有很大的自由裁量权。虽然与我国立法模式有出入，但是英国作为老牌的法治国家，其新闻法制模式对我国还是有其借鉴意义的。

英国新闻自由及舆论监督的氛围比较浓厚，它的重要标志体现在1695年取消了新闻检查制度。对出版物不得实行“事先审查”。英国新闻自由从那以后，新闻及言论自由就遵循一条原则，英国没有成文宪法，也没有专门的、严格意义的关于新闻媒介的权利义务的新闻法，其新闻法律规范散见于大量的判例法和某些制定法中。如上所述，英国对言论自由和新闻自由并没有专门的法律规定。正如戴雪在《英宪精义》一书中所说：尽管英国没有成文的言论自由的法律保障，但它对言论自由的宽容己逐渐成为英国政治文化的一部分。在英国，调整新闻舆论监督权与公民名誉权的法律主要是指《诽谤法》，体现为判例法。《诽谤法》中规定了特许权报道制度。像其他国家一样，为了保护公民的名誉权，英国法一般不允许报纸刊登诽谤性文章，但它规定在某些场合，为了公共利益，某些言论可以免于诽谤诉讼的危险，这就是法律赋予新闻界对公共权力舆论监督的特许权。英国虽然没有制定《信息自由法》，但为了更好地保障新闻界的自由，英国通过《官方秘密法》、《叛逆法》、《煽动法》、《煽动军人背叛和叛变法》、《政府档案法》来界定新闻自由及舆论监督和保护国家秘密、国家利益之间的关系。此外，英国国会于1981年通过了《藐视法庭法》，对普通法藐视法庭原则进行了修改和补充，减少了普通法中对尚待审理案件的报道和评论的限制，比如说规定了报道和评论要对司法公正构成严重妨碍或危害的重大风险才是犯法，因此该法通过规范新闻舆论监督权与司法审判权之间的关系，较大地扩展了英国的新闻自由[21]。我国新闻立法设想

从以上三个国家的立法模式我们可以了解到，不论是普通法系的美国、英国实行的提供直接保障的“权利法案”，还是以法国、德国和日本为代表的大陆法系追求权利与义务平衡的“权利义务法案”，都在宪法中清楚地宣示保障新闻自由。并通过一系列的法律成文法或判例法，将新闻自由制度化，在宪法之下派生出了信息公开法、官方档案公开法以及保护消息来源的法律规定，等等。现代法律从来都是一种权利与义务的平衡。新闻法治在保障新闻自由的同时，也规定了不得滥用自由损害国家的、社会的和公民个人合法权益的义务。综上，如何制定《新闻法》，我们认为：首先，《新闻法》应当从法律调整的层面给新闻一个确切的定义，对具有艺术创作性的拼凑性新闻理性对待，对虚假性新闻严厉禁止。其次，《新闻法》要确立新闻的表达自由和国家职权、其它公民权利的基本界限。因此，《新闻法》要厘清新闻采访报道权与公民法人等的名誉权、隐私权、肖像权、住宅秘密、通信秘密以及商业秘密等民事权利的界限，确定合宪性与社会公益性的判断标准，在法律上为新闻的表达自由权利与其它可能发生冲突的权利之间明确界限。第三，《新闻法》对新闻表达自由的方式进行明确，规范新闻表达自由的行为。第四、《新闻法》在新闻监督中应对法制新闻媒体的监督权应进行专门的规定，以协调司法权与舆论监督权之间关系，促进司法公正。第五、《新闻法》对法制新闻传播犯罪案件赋予特别采访的权利。第六、《新闻法》应对新闻工作者的表达行为从法律条文上分别就正当的表达自由、过限的表达自由、违法的表达自由作出合理的界定，并规定那相应的权利、义务与责任。第

七，对《著作权》、《出版法》等配套法律相应修改、完善。如在《著作权》中一定限制的鼓励艺术形式的创新，防止创新作品被确认为侵权作品[22]。结语

我国新闻立法是我国经济、政治、社会发展的现实需要，我国也已经具备了一定的关于新闻立法的社会条件；但是仍需要进一步研究和探索。值得庆幸的是我国正在积极推进政治体制改革和法治文明的发展，这必将加速有关新闻立法的进度[23]。

新闻自由是公民最基本的宪法权利，适度的舆论监督也是维护司法公正的必要条件，特别是在我国的现阶段，在司法不公、司法腐败的现象较为严重的情况下，强化新闻舆论的监督尤有必要。但是，我们同时也应该看到，新闻监督是一把“双刃剑”，如果媒体监督不当，就有可能妨碍法院的独立审判权，从而造成司法不公。因此，新闻监督不能超过合理的限度，明确新闻自由在司法活动中的法律界限。对新闻自由法律限制虽然不是唯一的限制手段，但是却是重要的和必不可少的手段，明确法律对新闻自由限制的理由、必要性、原则、标准、目的等对中国的理论和实践都有重要的意义。新闻自由与司法之间虽然冲突不断，但从根本说，这两者都是为实现公民基本权利和社会公正服务的，不存在不可调和的矛盾，在以司法活动中，新闻自由与司法独立的价值取向和目标是一致的，都是为了促进社会公正和保障人权，这是实现两者可以共处的平衡的基础。实践中应当落实审判公开原则和加强新闻媒体自律。中国要走向法治社会，制订《新闻法》是必由之路。作为最低限度的新闻道德，《新闻法》将在保护新闻自由的同时严格限制新闻界滥用报道权和评论权的行为。笔者因此强烈呼吁全国人大在拟定2008一2013年的五年规划中将《新闻法》列入[24]。_________________________________________

致谢：首先感谢我的指导教师***老师，给我提出了很多的宝贵意见，感谢系里为我们提供系部机房方便资料查阅，并配备了打印机方便打印，感谢所有帮助过我的人，没有他们的帮助就没有今天的这篇论文。我在这里向大家表示最真诚的感谢。

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第三篇：立法法评析

袁明圣

[摘 要] 立法法作为一部完善和规范立法活动的国家基本法律，其起草与制定受到各界的广泛关注，并被寄予厚望。但是，只要我们仔细分析就不难发现，立法法既未能解决现行立法体制及立法过程中所存在的诸多问题，同时其规定本身也不尽合理，甚至有违宪之嫌，其预期效益也难以实现，从而造成立法资源的浪费。与此同时，立法法的制定本身也反映出近年来立法过程中所存在的设租与寻租，以及立法的随意性等重大问题。

[关键词] 立法法 评析 合宪性 立法效益

一、引言：众多的期待

改革开放二十年来，为改变国家社会政治经济生活各个领域中无法可依的局面，包括最高国家权力机关在内的有关国家机关做了大量的工作，其成绩是有目共睹的。经过20余年的努力，我国法制建设已初步由“无法无天”走向法制的基本完备。但由于主客观等诸方面因素的影响，立法体制、程序等方面所存在的问题也受到越来越多的检视，多方面的研究结果引出一个共同的期待：尽快制定立法法。立法法的制定一时似乎成了解决立法活动中所存在的所有问题的灵丹妙药。立法法的制定，成为理顺立法体制、解决立法冲突（包括立法权限冲突和立法文件冲突）、完善立法程序以保证立法质量和提高立法速度、避免立法无序的主要措施，[1]在行政法学界，也有不少学者认为立法法的制定是在一定程度上解决行政立法中存在的“诸如行政立法的权限、程序、解释和冲突”等问题，以及完善对抽象行政行为的审查和监督的重要制度设计。[2]因此，当全国人大常委会将立法法列入立法规划时，有的学者禁不住欢呼这是“中国立法史上的重要里程碑。”[3]

立法法正是在这样的背景下开始其论证和起草工作的，历经数年的不懈努力，立法法带着理论界与实践部门人士的众多期待，终于于2000年3月15日正式出台。由于被赋予了太多的使命，肩负着太多的重托，所以它的出台理应引起学界热烈的评论与赞语，但与以往国家一些重要立法的出台所引起的热烈反响相较，立法法出台后，学界的反映未免有些冷清。毫无疑问，立法法的出台，使立法体制中存在的某些问题得到了一定程度的解决。但是，在欢呼雀跃的同时，我们是不是也应当理智地对立法法的内容乃至立法法的制定过程件本身作些反思？笔者认为，这种反思并非是毫无意义的。

二、先天不足：合宪性问题的困扰

古有瑕不掩瑜之说，笔者却欲反其意而用之，用瑜不掩瑕来评价立法法，可能是再恰当不过了。立法法的出台虽使如立法权限的分工等问题得到一定程度的解决，但立法法本身所存在的问题，却是无法回避的。

立法法存在的首要问题是其整体上与某些具体规定的合宪性问题。在立法法出台之前对草案的讨论中，学界对此即有不同的认识，大多数学者认为立法法草案不存在合宪性问题，[4]但也有学者认为，全国人大通过立法法自行进行立法权限的划分本身就违背了基本的宪政原则，而且，全国人大改变或者撤销全国人大常委会制定的法律的“立法监督权”实质上是对全国人大常委会立法权的剥夺，同样是违宪的。[5]笔者认为，这种观点并非是毫无道理的。立法法对有关国家机关“立法”权限的划分，因涉及各国家机关的关系而从根本上说属于“宪法”问题，应当通过宪法修正案的方式加以处理，全国人大虽然是最高国家权力机关，但也只能在宪法规定的范围内行使职权。全国人大以日常立法，即通过制定立法法来对它自身与其他国家机关的权力划分这一问题作出规定，其宪法依据是不充分的。

而且，就现代分权理论而言，立法权的执掌者为国家立法机关，这在我国宪法中得到了明确的确认，根据宪法及地方人大和地方政府组织法的有关规定：全国人大及其常委会行使国家立法权，特定的行政机关在一定条件下可以制定和发布行政法规和行政规章。但是，这些行政机关制定和发布行政法规及规章的权力并非立法权，而属于行政权的范畴，[6]立法法将行政法规也作为其调整对象混淆了行政权与立法权的区别。从根本上说，宪法授予这些机关制定规范性文件的权力是为了使之能够更好地贯彻实施国家立法机关所制定的法律，因此这种权力实质上属于执行权的范畴。立法法在未能正确把握特定的行政机关及地方国家权力机关规范性文件制定权性质的情况下，将之纳入到立法法的调整范围之内，这无异于承认这些行为属于立法行为，无异于承认行政机关、地方机关可以与国家立法机关分享立法权，这显然是与国家立法权由最高国家权力机关行使的宪法规定相悖离的。

就立法法的具体内容而言，其合宪性问题集中体现在行政规章的制定主体和创设军事立法权的问题上。根据宪法的规定，行政规章的制定主体包括两种类型，一是国务院各部委有权制定和发布部委规章，[7]二是特定的地方政府可以制定和发布地方规章。[8]在这里，所谓的“部委”指的是由总理提名，由全国人大或其常委会决定任免其首长的职能部门，具体包括各部、各委员会以及审计署。除此以外的其他部门不属于部委的范畴。按照一般的理解，宪法的这一规定实质上排除了其他部门制定行政规章的可能性，因为宪法在作出这一规定时并不是规定国务院的某一类性质的机构享有行政规章的制定权，而是明确列举的方式；而且，国务院各部、委员会与其他直属机构，无论是在地位上，还是在职能上都存在较大差异，是不可能把它们归为一类的，直属机构不属于行政规章的制定主体，[9]这一精神在1999年颁布的行政复议法里得到了体现。该法第7条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的包括“国务院部门的规定”在内的规范性文件不合法时，在对具体行政行为申请复议时，可以一并提出对该规定的复议申请，同时在该

求”外，[19]别无其他规定。一方面，既然立法法将“行政立法”、“地方立法”乃至“军事立法”都在立法法中加以规定，那也就没有任何理由仅对“法律”的解释问题作出规定，而回避行政机关、司法机关乃至军事机关对法律、法规的解释问题；另一方面，既存的“行政解释”、“地方解释”、“检察解释”、“审判解释”乃至所谓的“军事解释”等是否仍然合法存在？如果说这些解释存在的合法性与正当性因全国人大常委会的相关决定而得到承认的话，[20]那这种授权决定本身是否合法、正