第一篇：“诉访分离”机制研究

摘 要近年来，涉法涉诉信访案件不断攀升已成为一个不争的事实。一方面，由于整个社会在追求公平和正义的过程中，诉诸法律的纷争不断增多，但是相关法律体系和社会保障机制却不够完善，对新的利益冲突应对不及时。另一方面，某些本应纳入诉讼程序内的案件由于各种原因进入信访渠道，导致“诉”、“访”交叉，严重干扰了司法机关的正常工作秩序。诉访不分不仅不利于当事人通过正常的诉讼获得权利救济，也不利于司法机关妥善处置涉法涉诉信访矛盾纠纷。因而有必要建立健全诉访分离工作机制。

关键词 诉访分离 纷争 利益冲突 诉讼程序

作者简介：苏从舜，北京市丰台区人民检察院副检察长；白玉坪，北京市丰台区人民检察院控告申诉检察处，处长；张哲，北京市丰台区人民检察院控告申诉检察处，助理检察员。

中图分类号：d925 文献标识码：a 文章编号：1009-0592（2016）01-040-03

涉法涉诉信访机制改革是一项复杂的系统工程，各部分互相配合、相辅相成，其中最为核心的内容当属诉访分离。可以说，能否构建完善的诉访分离机制直接关系到涉法涉诉信访机制改革的成败。鉴于文章篇幅有限，本文将重点围绕与诉访分离机制紧密相关的诉讼导入机制、流转机制、信访导出机制、终结退出机制进行讨论，其他配套措施不做过多涉及。

一、诉访不分的成因分析

（一）社会文化背景的影响

千百年来，中国传统文化秉承“以和为贵”的观念，民众有着较为普遍的“耻讼”、“厌讼”情绪，认为法律就是惩罚和约束自己自由的工具。在遇到矛盾纠纷时，不会积极通过法律程序定纷止争，甚至极力规避法律调整，转而求助于“上访鸣冤”、“请求父母官为民做主”等非正常渠道，久而久之，形成了“信官不信法”、“信访不信法”的观念。本该通过正常诉讼途径解决的问题，选择非正常上访，上访引发矛盾纠纷又寻求诉讼解决，诉讼结果无法满足自身期待时又试图通过信访行为向司法机关施压，形成了“诉”、“访”交织，矛盾不断聚集的恶性循环。

（二）司法救济的有限性

司法救济是运用国家权力调整社会关系，并强制相关当事人履行法定义务的一种救济手段，是具有终局效力的救济方式。因此，为了防止司法机关在行使国家公权力的过程中滥用权力，侵犯公民人身、财产安全，法律为司法机关的行为设定了明确的框架，超出框架的行为被认为违法。这就导致了司法救济具有相对性，不可能绝对地、不受限制地保护权利人的权益。“受案范围的局限性、诉讼时效的机械性、诉讼活动的有偿性、诉讼程序的复杂性、裁判公正的相对性、权利实现的有限性决定了当事人的司法救济风险”，司法救济的有限性使越来越多的权利人选择信访途径来表达诉求，以期获得更为可观的补偿。特别是个别信访人在诉讼过程中进行恶意信访，在诉讼程序内，不积极应诉，反而乱发“举报信”、“控告信”，以此拖延诉讼，干扰正常诉讼秩序，借助外力向审判活动施压。

（三）申请再审权保障不力

现行法律对于申诉主体、申诉时间、申诉理由等诸多方面毫无限制，导致诉讼秩序混乱。不仅在信访申诉上具有错误的导向作用，更易导致当事人的申请再审权处于空置状态。“本应具有诉权地位的当事人申请再审权利淹没在传统的职权监督的色彩中，弱化了其作为当事人诉权所应具有的法律地位”。申请再审的权利不能现实的依法行使，申请再审的渠道不够畅通和规范，导致许多当事人无奈之下只好选择信访来表达、实现诉求。

二、诉访分离机制概述

诉讼与信访，二者交集在于实现权利救济，但分属于不同的纠纷解决方式。既有共同的存在价值，又有彼此分离的可行性和必要性。“诉访分离，不是机械分离，而是辩证分离，实质上是理念之合与程序之分的有机统一。当前，在构建诉访分离工作机制的过程中，应当做到既诉访分离、又诉访相济，这是方向问题，也是方法问题。诉访分离工作机制不仅要实现简单的分，更要实现辩证的合，无论是进入诉的访，还是形成访的诉，不能仅看是否规范了受理程序，是否确保了程序公正，更要看是否最终解决了实际问题，是否实现了两种权利救济途径的殊途同归”。

有学者指出，诉访分离机制的内涵包括“三个要素”，外延包括“三项机制”。

（一）内涵――三个要素

“三个要素”指载体要素、逻辑要素、处置要素。载体要素包含了资源调配与制度构建，资源调配是指解决涉诉信访问题的各种程序、责权、组织的调整和配置，制度构建是指与资源调配相适应的各种操作技术的规则化；逻辑要素是指诉与访之间有一种牵连的逻辑关系，诉是访的所经阶段，访是诉的当然结果，这种牵连关系决定了诉访分离机制构建的方向；处置要素是指诉与访在处置方式上有本质区别，诉有严格的程序保障，司法机关在任何一个阶段都有严格依照法定程序办事，访不具有如此严格的程序限制，主要依靠的是教育息诉，这就决定了涉及访的制度必然成为诉访分离机制中最难以执行的部分。

（二）外延――三项机制

“三项机制”是指受诉机制、息访机制和稳控机制。现有制度构建往往围绕受诉机制进行，明晰哪些诉求能够导入诉讼程序，哪些诉求需要导出，引入信访程序；对于息访机制与稳控机制关注较少，息访机制的主体呈现多元化的特征，不仅包含司法机关，也包括各级党委、政府和基层组织。各主体遵循属地管理、分级负责、主管负责等基本原则，通过责权分配，互相配合开展工作。稳控机制涉及的主要是非正常访事件的防范与控制，一般而言，主要是各级地方政府及各类基层组织。

构建诉访分离机制的前提在于明确诉访分离的价值目标与功能定位。有学者指出，诉访分离应致力于实现两大目标，一是有效疏导，二是合理抑制，这一定位为诉访分离机制的完善提供了整体思路。

三、诉访分离机制的规范基础

为深入贯彻落实中央有关文件精神，最高人民检察院于2014年8月28日出台了三个配套办法，即《人民检察院控告申诉案件终结办法》、《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》、《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》。北京市人民检察院也先后出台了《北京市人民检察院关于推进依法处理涉法涉诉信访工作改革的实施意见（试行）》和《北京市检察机关联合接访工作规定》，规定了诉访分离的具体做法，明确了涉法涉诉信访案件办理的具体标准，建立案件承办部门和控申部门联合接访、联合答复的矛盾纠纷化解双责机制和涉检信访案件共同息诉机制。可以说，涉法涉诉信访工作改革思路已十分明确，配套机制也逐步健全。当下的主要任务在于，通过司法实践，特别是基层司法实践，及时发现问题，并进行总结、提炼，以不断完善相关工作制度。就涉法涉诉信访机制改革现状来看，最大的症结仍在于诉访分离难以真正实现。诉访不分，涉法涉诉信访机制改革就失去了前提和基础。

现阶段，针对诉访分离机制进行具体规定的规范性文件主要有两个，一是最高人民检察院出台的《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》（以下简称《实施办法》），二是北京市人民检察院出台的《北京市人民检察院关于推进依法处理涉法涉诉信访工作改革的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）。二者在整体思路及具体操作上体现了高度一致的特点，通过对这两份文件的梳理，可以大致明确诉访分离机制的实现进路：

1.对于不涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的普通信访事项，根据“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将材料转送主管机关。

2.涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济，依法可以通过法律程序解决的控告、申诉，属于检察机关管辖的，应当移送有管辖权的检察机关或者本院有关部门；属于公安机关、人民法院或者其他机关管辖的，移送有管辖权的机关。

3.对于诉讼程序进行中的案件，诉讼参与人提出控告或者申诉，但是法律未规定相应救济途径的，应及时移送本院案件承办部门，承办部门应当继续依法按程序办理，并做好当事人等诉讼参与人的解释说明工作。

4.控告、申诉已经最高人民检察院或者省级人民检察院决定终结的，各级人民检察院不予受理。按照中央和最高人民检察院相关规定，移交当地党委、政府有关部门及其基层组织，落实教育帮扶、矛盾化解责任。

此外，诉访分离还有如下配套机制：

1.控告申诉一体化办理机制。

2.终结退出机制。

3.建立会商机制。

在诉与访的划分标准问题上，以上两个规范性文件同时进行了回避。高检院《实施办法》没有对“访”进行解释，北京市检院《实施意见》中对于“访”，进行了这样的定义：“诉访分离中的‘访’，是指信访人诉讼权利已经行使完毕、拒绝行使或者丧失，仍然对人民检察院做出的决定不服，通过来信来访形式，向有关部门表达意愿，反映与案件决定、裁判有关的问题和事项”。

二者均没有对“诉”进行定义，而是选择了对应当导入法律程序的申诉或者控告进行一一列举。

四、司法实践中存在的问题

无论从顶层设计还是从具体规范上来看，可以说诉访分离机制构建相对完备，规范体系已基本形成，但是，涉法涉诉信访机制改革试点一年多以来，实践中依然发现诸多问题，导致诉访分离难以真正实现。

（一）诉访分离缺少明确标准

按照现有文件规定，“诉”与“访”之间没有明确的划分标准，而是采取一一列举的形式，将检察机关实际工作中最为常见的信访形式予以罗列，做出了明确、具体、刚性的规定，以促进诉访分离工作规范化开展。但实际工作中遇到的情况往往更为复杂多变，执法办案中遇到的很多问题无法与文件规定一一对号入座，致使实践中经常出现案内案外诉求一并处理、信访事项反复处理等现象。诉访分离缺少统一标准，导致实践难以适从，工作存在一定随意性。

（二）信访线索导出途径不畅

涉法涉诉信访机制改革推行以来，导入检察机关的案件量逐步上升，但与此相反，检察机关导出信访案件量逐步下降。信访案件导出过程中，逐渐暴露出途径不畅、有关单位拒绝接收等一系列问题。可见，随着改革深入，“诉”的概念已经逐渐达成共识，但对“访”的认识和处理尚不明确。

（三）导入诉讼程序不畅

由于职能交叉，对于需要导入诉讼程序的举报、申诉或者控告，司法机关之间存在管辖争议，检察机关与法院之间涉及问题较少，争议最突出的体现在检察机关与公安机关之间，主要涉及以下几类线索：第一，村民委员会等村集体组织工作人员涉嫌职务犯罪案件；第二，非国有公司、企业、社会团体工作人员涉嫌职务犯罪案件；第三，进京访引发的涉嫌犯罪案件。由于取证难、立案难、以及可能涉及政府行为无法定性等原因，这三类线索导入诉讼程序的概率极低。

（四）缺少有效的终结退出机制

信访案件终结退出机制已不是新出现的概念，文件规定中早有涉及，制度建设上也有保障。但是在司法实践中涉法涉诉信访案件启动终结退出机制的实属罕见，涉法涉诉信访工作“终而不结”问题突出。原因主要有三：

其一，终结退出机制门槛较高，司法资源有限，往往难以在一起信访案件中投入如此多的精力。

其二，信访案件终结退出决定作出后，可能引发信访人缠访闹访，考虑到存在这一风险，司法机关多不愿启动终结退出机制。

其三，终结退出机制的意义更多的停留在程序处理上，即使对某一信访案件作出终结退出决定，信访人仍然可能缠访闹访，司法机关即使“不受理、不交办、不统计”，但依然要反复进行释法说理，这不仅严重浪费了司法资源，更可能损害司法权威，助长信访人通过无理缠访获取利益的不良心态。

五、完善诉访分离机制的建议

（一）明确诉访分离标准

应对现有文件进一步完善，统一诉访分离的划分标准，一是以实质要件为标准划分；二是以形式要件为标准划分。实质要件以信访人的诉讼内容为标准，案内诉讼请求纳入诉讼程序，案外利益诉求纳入信访程序。形式要件以程序是否终结为标准，诉讼程序尚未终结的，当事人提出的诉讼在程序中解决，诉讼程序已经终结的，信访人不再具有案件当事人身份，应当在信访程序中提出诉求。

无论采取哪一种标准，最重要的是统一、具有可操作性。防止司法实践中出现新情况时反复修改规范性文件，破坏制度的稳定性。

（二）畅通信访导入导出机制 1.充分发挥联席会议作用。涉法涉诉信访机制改革推进一年多以来，各司法机关在司法实践中都或多或少遇到一些现实困难，而很多问题并不是单纯依靠完善规范能够解决的。因为，规范无论如何完备，在今后的工作中，依然会遇到新情况、新问题，是已有规范无法解决的，因此，在规范之外，各职能主体形成一个有效的沟通协作机制亦十分重要。当下，司法机关之间应当进行充分沟通，首先解决司法机关内部信访线索导入诉讼程序不畅的问题，其次，梳理各司法机关存在的信访线索对外导出途径不畅的问题。最后，与党委、政法委、政府信访部门、政府各主要职能部门进行协商。以具体问题为切入点，共同建立涉法涉诉信访事项流转工作机制，整合资源，以签订协议的形式明确涉法涉诉信访事项导入、导出标准，确立统一规范。探索在政府信访部门内部设立专门的处理涉法涉诉信访问题工作小组。对于导出的信访件，应定期通报相关信访线索的处理进度，保证各机关答复口径一致，防止不同职能部门相互推诿，扯皮。

2.引入第三方参与检察机关矛盾化解工作。当前涉法涉诉信访工作面临的矛盾日趋复杂，检察机关应当充分挖掘可用资源，加强与司法局、律师协会、人大代表、社区及基层组织的联系。充分引入律师、人大代表等作为第三方参与涉法涉诉信访矛盾化解，充分发挥第三方兼具专业性和中立性的优势，引导信访人合法、理性地解决问题，有效缓解信访人对检察机关的抵触情绪，增强检察机关办理信访案件的社会公信力和支持度，同时达到将涉法涉诉信访问题纳入法制化轨道解决的目的。

（三）规范司法，防止程序空转

1.强化诉讼监督职能。检察机关的法律监督职能范围有限，对于公安机关久拖不决，拒绝出具法律文书等问题缺少明确的监督手段，监督难以起到实效。而目前这一问题已十分严重地侵害了信访人权利，必须引起足够重视。可以考虑在侦查监督领域内拓宽监督手段和监督范围，防止公安机关应当立案而久拖不决、应当立案而不立案、不应当立案而立案等现象的出现。

2.建立稳定的信息共享与反馈机制。与辖区内其他司法机关建立稳定的信息共享与反馈机制，促进信访事项依法导入法律程序，并在导入法律程序后，及时跟踪获取反馈，避免法律程序空转，提高办案质量。

（四）完善信访终结退出机制

涉法涉诉信访终结退出机制是涉法涉诉信访机制改革中必须关注的一环。为了保证制度应当具有的权威性和法律效力，涉法涉诉信访导出机制必不可少。总的来说，导出机制的意义在于：第一，促使信访人形成信访合理预期；第二，从更深层次上实现社会综合治理。涉法涉诉信访事项终结退出机制能否发挥作用，一定程度上影响到涉法涉诉信访机制改革的效果。

1.明确涉法涉诉信访终结退出机制。北京市人民检察院2012年11月出台了《北京市检察机关涉检信访案件终结退出工作办法》，明确规定了涉检信访案件终结退出的前提条件、启动程序、备案程序、决定主体等内容。当前涉法涉诉信访机制改革已进入关键时期，对于信访终结退出机制应当予以完善，弥补制度空白。

2.完善信访救济机制。目前涉法涉诉信访“终而不结”矛盾突出，对于这类信访事项，应当准确区分出有理访和无理访，针对其中诉求有一定合理性的涉法涉诉信访人，其诉求通过法律途径难以解决、且信访人生活困难、愿意接受救助息诉罢访的，应当加强社会救助、救济，构建涉法涉诉信访多元化处理机制，通过依据相关政策和规定进行司法救助、法律援助、综合治理等手段统筹解决当事人在生存、生活面临的困难，使信访案件真正终结。

3.完善息访、稳控机制。上文中提到，诉访分离机制应当包含三个方面内容：受诉机制、息访机制、稳控机制。目前我们关注的重点主要停留在受诉机制上，对于息访机制和稳控机制关注较少。涉法涉诉信访本身由诉讼引发，但是很多问题无法在诉讼程序中解决。对于诉讼程序已经终结、当事人诉讼权利已经行使完毕的信访问题，司法机关经反复释法说理仍无法解决问题的，可以由省级人民检察院做出终结退出决定。涉法涉诉信访事项终结退出后，如信访人仍不服，应由当地党委、政府作为主责部门，开展息访、稳控工作。对于存在一定合理性的信访诉求，当地党委、政府应整合资源切实解决信访人实际困难。

注释：

李云.浅析诉访分离对政法工作的新挑战.贵州警官职业学院学报.2013（6）.唐龙生、刘菲.论诉访分离工作机制之构建.法治研究.2010（1）.滨州市中级人民法院课题组、宋文明、程纪寒.关于建立健全诉访分离工作机制问题的调研报告.山东审判.2010（3）.《北京市检察机关涉检信访案件终结退出工作办法》第二条：涉检信访案件终结后，案件法律程序已经办结，各级检察机关不再受理、不再交办、不再统计。对已终结的案件要形成统一认识、制定统一答复口径，进一步深化办案公开审查制度，落实释法说理工作机制，案件终结后重点是做信访人的释法明理和教育劝返工作，要厘清信访案件在不同阶段上的职责、任务重点，推进信访问题的妥善解决和规范治理。

第二篇：“诉访分离”终结信访不信法

“诉访分离”终结信访不信法

2014-03-20 02:30:50 新京报

近年来，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的现状，导致少数群众“信访不信法”。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出实行诉讼与信访分离制度；强调建立涉法涉诉信访依法终结制度；坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法。

新京报讯 今后，涉诉涉法信访事项的上访群众不需要到信访部门上访了，直接到相关的政法部门反映问题即可。

中办国办近日印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出：实行诉讼与信访分离制度；建立涉法涉诉信访依法终结制度；对于涉法涉诉信访中的错案、瑕疵案应依法纠正。

解决涉法涉诉信访问题入法治轨道

去年11月，党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。《意见》正是根据《决定》的精神细化了规定。

此次改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访。

在实行诉讼与信访分离制度方面，《意见》提及，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。

值得关注的是，在处理涉诉涉法信访案件的程序上，《意见》强调：对于已经进入法律程序处理的案件，各级政法机关应当依法按程序在法定时限内公正办结。对于经复议、审理、复核，确属错案、瑕疵案的，各级政法机关应依法纠正错误、补正瑕疵。

杜绝违法限制上访人员人身自由行为

本轮改革的一大核心是建立涉法涉诉信访依法终结制度。

《意见》称，对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法做出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。

此外，对于“拦卡堵截”正常上访人员的做法，《意见》再次强调，坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法，坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。

亮点1

实行诉讼与信访分离制度

意见：实行诉讼与信访分离制度。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。

【解读】

诉访分离倒逼司法公正

中央政法委有关负责人：诉讼与信访分离的好处是信访群众直接到政法机关反映诉求，可以少走弯路，便于政法机关及时处理。

北京大学法学院教授傅郁林：司法是社会公正的最后一道防线。以往以信访这个行政方式来处理涉法涉诉这类司法问题，容易形成民众“信访不信法”的思维，对民众的法律意识、整个国家的司法权威会带来负面影响。

意见提出将诉讼与信访分离，实际上就是要解决这一问题。在以往涉诉涉法信访事项中，包括刑事、民商事、行政案件等多种类型，此次信访制度改革意在让民众意识到法治的重要性，让涉法信访回归司法程序，这一方面有助于更为专业的处理信访案件，同时对司法部门提升办案质量也起到推动作用。

亮点2

错案瑕疵案应依法纠正

意见：严格落实依法按程序办理制度。各级政法机关对于已经进入法律程序处理的案件，应当依法按程序在法定时限内公正办结。对经复议、审理、复核，确属错案、瑕疵案的，依法纠正错误、补正瑕疵。

【解读】

“纠错”能堵住程序漏洞

最高法立案一庭副庭长高莎薇：目前涉法涉诉信访事项有三种情形，第一种是确实出现法官枉法裁判需要再审改判的案件，第二种是有审判瑕疵的案件，第三种是当事人无理缠访的案件。

第一种和第三种是少数，第二种情形较多。对于第一种和第二种情形，意见明确了在法律程序内的案件法官要在法定时限内公正办结时，这对法官在审判此类案件时如何运用自由裁量权起到了监督作用。对于需要司法救济再审的案件，经过多部门审核后，确实发现错案和瑕疵案的，意见明确要纠正错误、补正瑕疵。这对涉法涉诉信访事项在程序上如何保证司法公正起到了非常好的作用，堵住了可能出现的程序漏洞。

亮点3

穷尽程序的判决为终结决定

意见：建立涉法涉诉信访依法终结制度。对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法做出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。

【解读】

节约访民成本减少资源浪费

中央政法委有关负责人：以往一些涉诉涉法信访事项终而不结、无限申诉，反复启动法律处理程序。建立涉法涉诉信访依法终结制度，一方面减少了上访群众的负担，另一方面也可减少行政资源和司法资源的浪费。

吉林市保民律师事务所律师修保：以往很多涉诉涉法上访群众直接到信访部门上访，有的直接到北京的国家信访局上访，上访后信访部门一般会将信访事项转交给政法机关处理，这期间无论是时间成本、上访生活成本都是比较大的。建立涉法涉诉信访依法终结制度后，省去了一个环节，对于访民来说可以有效节约成本。

亮点4

办案质量将终身负责

意见：要完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制，健全执法过错发现、调查、问责机制，严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任，严肃查处错案背后的执法不公、不廉等问题；要把加强执法公开、扩大群众参与、接受群众监督作为依法处理涉法涉诉信访问题的重要内容，以公开确保公正、促进息诉。

【解读】

信访问题突出倒查领导责任

中央政法委有关负责人：此次涉法涉诉信访改革一个重要内容是对于涉诉涉法信访事项，负责处理的政法机关要公正办案。如何在制度上予以强化？就是要严格落实办案质量终身负责制。

中央政法委要求各级政法机关在对信访事项办案时严查案件中存在的司法不公问题，对于群众诉求不及时受理、不按期办结、有错不纠的，要依纪依法追究办案人员和相关领导责任。对于信访问题突出的地方，还要倒查政法单位领导班子责任。同时，中央和省级政法机关将设立审核程序，对反映问题已经得到公正处理的，不再启动复查程序，对未得到公正处理的，要倒查追责。

■ 专家说法

“信访制度改革提升民众法律意识”

北京大学法学院教授傅郁林认为，此次涉诉涉法信访制度改革，实质上是涉诉涉法信访程序和强化纠错方式上的重大变革。

以往，涉诉涉法信访上访群众有冤错案件、瑕疵案件不知道去哪里上访，出现了信访部门、政法部门多头上访的现象。上访群众和办理信访事项的政法机关都浪费了很大的成本。上访群众会浪费时间、精力、金钱等成本，政法机关会在处理时增加时间、政务成本，信访事项的办理也会因此出现效率不高的问题。诉讼与信访分离后，无论对上访群众还是政法机关，都会减少程序，节约成本，办理的效率也会提升。

群众之所以上访，是因为所经历的案件大多数存在司法不公的问题，因此如何在改革过程中强化纠错方式尤为重要。此轮改革通过办案质量终身负责、上级政法部门审查监督、倒查追责机制强化了纠错方式，这对于维护司法公正将起到重要作用。

此外，涉诉涉法信访制度改革实际上是行政信访方式逐步退出司法领域，有利于维护司法权威，提升民众的法律意识。

涉法涉诉信访终结

涉法涉诉信访反映

向政法机关而不是向党政信访部门反映问题。

向有管辖权的政法单位反映问题，而不是多头访、越级访。

提醒：属于哪一级管的，到哪一级申诉；属于哪一个部门办的，到哪一个部门申诉。

审查、甄别

符合法律规定的信访事项进入复议、复核、再审程序处理。

不符合法律规定的信访事项，或是正在法律程序办理中，当事人直接上访的，政法机关依法不予受理。

提醒：反复缠访甚至违法闹访的，将受到依法处理。

依法按程序办理

对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结。

依法终结

已经穷尽法律程序的，依法做出的判决、裁定为终结决定。对于反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查，由中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已得公正处理的，除有法律规定情形外，依法不再启动复查程序。有关部门重点做好对信访人解释、疏导工作。

涉法涉诉信访三情形

第一种是确实出现法官枉法裁判需要再审改判的案件，占比少

第二种是有审判瑕疵的案件，占比较多

第三种是当事人无理缠访的案件，占比少

涉法涉诉信访占比下降

去年，中央政法委在涉法涉诉信访改革方面分批部署各省市试点，并于去年10月全面推开。经过1年时间的改革试点，涉法涉诉信访占到整个信访的比例下降明显。

要求一

畅通信访渠道。坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法；坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。

要求二

提高基层化解能力。坚持分级分类处理，加大分流疏导力度，劝导当事人依法按程序反映问题，减少越级上访。

要求三

防止案件积压。政法机关要规范案件流程，加快案件流转，确保依法处理涉法涉诉信访问题有序高效进行。

要求四

严肃处理违法上访行为。坚持教育与处罚并重。对采取极端方式闹访、借上访之名煽动闹事的，依法严肃处理。

各地公安机关不得限制正常信访活动。同时对少数人在信访活动中以信访活动为名实施的违法犯罪行为，要区分情形，依法予以处置。处罚只是一种手段，不是最终目的，从根本上还是为了保护信访群众的合法权益，维护正常的信访秩序和社会秩序。——公安部信访办副主任周新 据新华社

第三篇：诉调对接机制研究

诉调对接机制研究

引言：建立科学高效的诉调对接机制，是创新社会管理体制、维护社会稳定大局和建设社会主义和谐社会的要求。“诉调对接”工作一方面有助于法院多元化调解机制的建立，提高诉讼调解的成功率；另一方面又充分利用了司法资源的优势支持社会大调解机制，快速有效地化解纠纷和处理矛盾，有利于整合各种调解资源，发挥全社会的优势，有效解决新时期人民内部矛盾。

但是，由于大调解机制的构建涉及的领域较宽、范围较广，在诉调对接机制的推进过程中，出现一些新的问题。近日，我院对本院辖区的82名人民调解员（其中男性51名，女性31名）进行了一次关于人民调解制度的问卷调查，本文就问卷调查中所反映的诉调对接机制的有关问题，谈谈笔者的浅见。

一、诉调对接的基本内容

诉调对接机制是指，诉讼调解通过与人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，达到与社会调解机制相互衔接，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，促使矛盾纠纷以更加便捷、高效的途径得到解决。

最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第一条明确了诉调对接机制的主要目标是：充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷

解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展。

诉调对接包括法院通过立案前的诉前调解，审理中的委托调解和邀请调解。首先，对适宜进行社会调解的纠纷，在诉讼前建议当事人先经地方人民调解组织调解，力求把矛盾消灭在萌芽之初；其次，对审理和执行过程中的案件，法院通过委托人民调解组织、村（居）民委员会、行政机关以及双方当事人的亲属等一切有利于案件调解的组织和个人进行调解，或邀请特邀调解员协助人民法院调解矛盾纠纷，充分利用社会资源化解矛盾纠纷，使当事人息诉息访，实现诉讼调解和社会大调解的优势互补，密切法院和社会力量在调解工作中的相互配合。

二、诉调对接机制存在的问题

1、对诉调对接机制的认识问题。在当事人选择矛盾纠纷解决途径方面，诉调对接机制相对来说是新生事物，是无可替代的解决矛盾纠纷新机制。但是，目前社会各界对诉调对接机制的认识还不到位。

一是广大人民群众认识不到位。据调查，目前许多民间纠纷发生后，当事人首先想到的是去法院解决。在调查中，当村民发生纠纷的时候，选择双方协商解决的有7名，占8%；选择找人民调解委员会调解的20名，占24%；选择直接向人民法院起诉的55名，占68%。

分析图：

***矛盾纠纷解决方式的问卷调查双方协商解决申请人民调解直接向法院诉讼

由此观之，目前人民群众的法治意识和维权意识有所增高，但是对于调解的认可度还不高，人民调解还没有被广大群众知晓和认可。对于人民调解的意义，调处中心在哪里，调处中心的职责是什么，本辖区的调解员是谁，大多数群众几乎没有清醒的认识。

二是相关调解组织认识不到位。当前群体性纠纷较多，旧城改造、房屋拆迁安置补偿、农村土地承包经营纠纷、劳动争议纠纷、商品房买卖纠纷不断上升，有的行政部门担心矛盾激化后自身摆不平，不愿介入纠纷调处。有的地方部门领导认为，法律没有明确规定诉调对接是我部门的事情，调解工作应该是法院的事，与我部门无关；有的地方人民调解委员会则认为“自己官小言轻，摆不平”，甚至担心在调处过程中触动相关部门利益而影响自己，对于矛盾纠纷消极对待，任其涌向法院。

2、诉调对接机制的经费保障问题。据问卷调查，我院辖区内，仅10%的人民调解委员会经费有保障，12%的人民调解委员会经费有一定保障，25%的人民调解委员会经费有一点保障，53%的人民调解委员会经费完全没有保障。在对人民调解员的经济补助上，绝大部分调

解员表示调解成功纠纷完全没有经济补助，而有经济补助的调解员大部分则表示补助基本没有兑现，仅很少一部分能够基本兑现。在每件案件的经济补助上，也是10元、20元、30元不等，补助参差不齐，在50元以上补助的仅5%不到。

分析图：

诉调对接机制经费保障问卷调查有保障有一定保障有一点保障完全没有保障

《人民调解委员会组织条例》第11条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷不收费。”第4条规定：“对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员会的补贴经费，由村民委员会或居民委员会解决。”因此，目前调处中心的经费主要由村民委员会或居民委员会解决。在我院所处的西部经

济欠发达地区，村民委员会或居民委员会普遍资金匮乏，维持其自身正常工作运转都很艰难，更谈不上拔付资金给人民调解中心了。

3、诉调对接机制的队伍衔接问题。调解人员的素质决定调解工作的成效，同一矛盾纠纷，经不同素质的人员来调解，其效果是不一样的。综合素质高的调解人员，能够以恰到好处的方式方法进行调解，使当事人之间的矛盾纠纷冰消雪融，大事化小，小事化无，双方关系恢复到矛盾发生前的和谐状态；反之，不但不能化解矛盾纠纷，而且可能使矛盾激化，不利于社会的和谐稳定。

（1）人民调解员的学历问题。在对我院82名人民调解员学历的抽样调查中发现，初中及以下学历的调解员12名，占15% ；高中学历的27名，占33%，专科学历的22名，占27%；本科及以上学历的仅21名，占25%。分析发现，在人民调解员中，高中及以下学历的调解员仍占相当大的比例，提高人民调解员的学历很有必要。

分析图：我院辖区人民调解员学历分析图初中及以下高中专科本科

（2）人民调解员的法律、政策水平问题。82名人民调解员中，仅9名调解员觉得自己的法律、政策水平很好，占10%；68名调解员觉得自己的法律、政策水平一般，占83%；有5名调解员觉得自己的法律、政策水平一般，占7%。分析发现，人民调解员的法律、政策水平大多很一般，水平较差的仍占相当比例，提高调解员的法律、政策水平很有必要。而据调查，仅有56%的人民调解员表示曾经接受过有关部门组织的调解技能和法律知识培训，参加过三次及以上的仅占6%，有38%的人民调解员表示从来没有接受过有关部门组织的调解技能和法律知识培训。

分析图：

调解员法律、政策水平分析图很好一般不好

（3）人民调解员的选拔问题。据问卷调查，在82名人民调解员中，乡镇主要领导3名，占4%；乡镇领导13名，占16%；乡镇一般干部10名，占12%；村组、社区干部41名，占50%；其他居民15名，占18%。

分析图：

人民调解员身份情况分析图乡镇主要领导乡镇领导乡镇一般干部村组、社区干部其他居民

《人民调解委员会组织条例》第3条规定：“人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改选一次，可连选连任。”第4条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”从上述规定看，目前各地调处中心的调解人员实际上主要就是人民调解委员会的委员。也就是说，村委会成员、居委会成员就是人民调解员，此外，要成为调处中心的调解员，只要具备：a、为人公正，热心调解工作；b、有一定法律知识和政策水平；c、是成年公民。这3个条件即可。可是“有一定的法律知识和政策水平”的衡量标准是什么？当选为调解员要通过什么样的程序，需不需要对调解员进行性格、心理测试？

在对调解员的抽样问卷调查中发现，29%的人民调解员觉得文化水平、政策水平、理论水平是人民调解员最重要的素质；18%的人民调解员觉得德高望重、有良好的群众基础是人民调解员最重要的素质；36%的人民调解员觉得公平、公正才是调解员最重要的素质；有16%的调解员则认为沟通协调能力才是人民调解员最重要的素质。

调查认为，仅为人公道正派，但脾气急躁、性格古怪、快言快语的人，是不能成为一名优秀的人民调解员的；而性格脾气好，为人谦和，德高望重，但文化素质和理论水平太差也不能胜任调解员职务。

4、诉调对接机制的程序对接问题。据调查，72%的调解员认为矛盾纠纷应先经调解委员会调解再向法院起诉，24%的调解员认为有的案件有必要先调解，有的案件则没有必要调解，仅3%的认为没有必要调解，应直接向法院起诉。《人民调解委员会组织条例》第五条规定：“人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德”。根据上述规定，人民调解委员会的职能主要有：

一、调解民间纠纷；

二、宣传法律、法规、规章和政策。但是民间纠纷的范围过广，《人民调解委员会组织条例》对于人民调解委员会究竟调解哪些民间纠纷未做明确规定，对纠纷争议的标的也未作明确规定。这就导致了一些不适宜调解的矛盾纠纷涌向调解委员会，譬如交通事故纠纷、医疗纠纷；而大量能够调解适宜人民调解的纠纷却没有经人民调解委员会调解，直接涌向了法院，譬如田边地角类纠纷、土地承包纠纷、婚姻家庭类纠纷、标的额较小的欠款纠纷，导致有限的司法资源面临严峻挑战。

三、需要研究的问题

1、人民调解协议的效力问题。有人认为，“诉调对接”的目的在于解决纠纷，而不是设立一种新的民事权利义务关系，当事人一方不履行诉前调解协议时，另一方当事人可就诉前调解协议的效力申请法院直接予以司法确认，由法院确认调解协议的效力，以国家强制力保障诉前调解协议的履行。也有人认为，人民调解协议仅仅是当事人根据意思自治处理自己权利义务所签订的具有合同性质的协议，合同的有效无效需经当事人起诉，法院才能对其法律效力进行确认，作出裁判，最终应以人民法院的裁判文书作为执行文书。若法院对诉前调解协议直接予以司法审查，赋予其强制执行效力，是放弃法院裁判权、剥夺当事人诉权，违背民事诉讼基本原理的体现。

调查组认为，赋予人民调解协议强制执行效力，有一定的法理可行性和现实可行性。首先，当事人就诉前调解协议的效力的确认享有程序选择权，其既可申请法院确认调解协议的效力继而申请执行，也可不申请法院确认调解协议的效力而直接向法院起诉，其实是殊途同归，并不影响当事人的诉权；其次，法院对人民调解协议效力的确认是法官依法行使其判断权的方式，是自由裁量权的具体体现。若法官经审查认为人民调解协议无效，矛盾纠纷可立即转入诉讼程序，故也不存在人民法院放弃审判权的问题。通过“司法确认”程序，诉前人民调解的纠纷案件得到分流处理，可有效地解决诉前人民调解协议的效力保障问题，将国家强制力与当事人的意思自治权有机地结合起来，使得法律效果与社会效果得到一致，对和谐社会的构建有着积极的作用，同时也使“诉调对接”真正成为一种得到司法保障的多元化纠纷化解程序。按照最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第20条和第25条的规定，司法确认是指经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力；人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力；确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。司法机关确认人民调解协议的效力，赋予其强制执行力，对于化解社会矛盾纠纷，建立高效、便民的大调解机制，十分必要。

2、“诉调对接”工作中，法院的定位问题。法院作为国家司法机关，其基本职责是依照法定职权及法定程序，根据案件事实，把法律规范应用于具体案件并对案件做出权威裁判。司法权以判断为本质内容，其实质是一种判断权。与之相联系，法院审判活动的另一个重要特点是被动性，以“不告不理”为原则，不因诉方、控方请求不作主动干预。

在“诉调对接”的具体工作机制中，法院究竟应该承担哪些工作才是合适的，才不至于超出自己的职权和职责范围？譬如，法官深入基层，掌握社会不稳定因素，对辖区内的矛盾纠纷定期进行系统的排查，寻找原因、制定报表、分析对策，逐级上报上级法院和政法委，制定预警和防控方案；譬如，法官深入街道、社区、企业、事业单位

提供法律咨询、开展专题讲座，宣传法律知识，以提高人民群众法律意识；譬如，为维护地方稳定和社会和谐，应地方党委政府的要求，法院派干警同公安机关、司法行政机关一起参加房屋拆迁、移民安置、节日安保等活动。在这些活动中，法院以积极的姿态，主动将司法活动与多元化的社会纠纷解决机制对接和融合，虽表现出了强烈的社会责任感和使命感，但是却与法律规定的自身的定位相违背。因为这些活动，在某种意义上说其实已超出了司法“判断”的职能，而是在履行其他机关的职责。在诉调对接机制中，法院应正确界定法院的权力范围及功能属性，不缺位、不错位、不越位，搞清楚大调解工作中哪些是可做该做也是能做的，而哪些则是不该做也做不了的，明确自己的职责所在。

四、诉调对接机制的完善

人民调解与诉讼调解的对接能够实现双方工作资源共享，达到相互促进的目的。通过对接，一方面人民法院在保证公正与效率前提下减少诉讼成本，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参与民事诉讼调解，强化业务素质，提高调解业务水平。要做好这项工作，应该做好以下五个这方面的对接。

一是完善认识上的对接。广大人民群众，各级调解组织应该充分认识到调解的意义，遇事敢于调解，乐于调解。各级党委政府可以在通过书籍报刊、电视节目、互联网等途径加大对人民调解工作的宣传力度，同时采取措施提高各级人民调解组织和人民调解员的荣誉感，提高其投身调解事业的积极性。

二是完善经费保障上的对接。物质是基础，离开了经费的保障，诉调对接将是无根之水，工作将无法顺利开展。建议各级政府加大对调解工作的财政投入力度，改善各级人民调解组织的办公环境，提高人民调解员的经济待遇，对其化解矛盾纠纷给予合理的经费保障，对调解成功的矛盾纠纷给予一定的经费补贴作为奖励，提高各级人民调解组织调解矛盾纠纷的积极性，保障大调解工作的顺利进行。

三是完善人员素质上的对接。在当前强调进一步推进诉调对接工作的环境下，应该结合实际情况，对人民调解员的选任标准、选任程序、法律和政策水平的考核测试标准，调解员的性格心理测试方式与标准等进行规范，以提高调解员队伍的准入门槛，使调解员具有较高的综合素质。同时，建议每半年组织一次调解员进行法律知识、政策业务、调解技巧的学习和培训，提高人民调解员的素质。只有拥有高素质的调解员，才能在构建和谐社会中发挥其应有的社会作用。

四是完善程序上的对接。对于部分案件，建议民事诉讼在立案程序前增加诉前调解程序为必备程序，并将其写入《民事诉讼法》。对于婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、身体权纠纷、土地承包纠纷、房屋安置补偿协议纠纷，必须先经人民调解组织调解，建议人民调解的期限为15天为宜，对确实不能调解成功的才能向人民法院诉讼，并在立案起诉时将人民调解笔录、调解不成功的结果说明一并提交法院作为诉讼证据。对经人民调解组织调解成功的纠纷，法院应及时确认人民调解协议的效力，赋予其强制执行力。诉后依托现有的人民调解网络，建立执行协调机制，聘请人民调解员及相关人员担任协助执行员，构

建执行工作协调网络。可由人民调解员兼任协助执行员，协助执行法官做好辖区内涉及家庭纠纷、邻里纠纷、土地纠纷等类型执行案件的执行和解工作。

五是完善业务交流上的对接。法院可通过与司法行政机关、街道(乡镇)、村社等建立联动制度、设立调解协议案件审理情况的通报制度、矛盾纠纷排查预警制度、委托接待制度等，构建较为完整的“诉调对接”工作网络，强化沟通协调，实现信息互通，使法院与社会力量形成长效联动机制，使两者在调解工作方面的相互配合获得制度的刚性保证，有效地提高纠纷的预防和处理能力。

第四篇：诉访分离对法院工作的新挑战

诉访分离对法院工作的新挑战 一信访的作用

信访功能扭曲异化、民众“信访不信法”、司法资源不堪重负——这是涉法涉诉信访工作长 期以来面临的困境。办印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，标志着 信访改革迈出了重要一步。“如果放任涉法涉诉信访反复无常、没完没了，神圣的裁判文书就可能沦为风雨中飘摇、随时将要坠落的一片枯叶。” 《意见》明确，将实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。也就是说，群众若要反映涉法涉诉信访问题，主要对象应是政法机关，而非党政信访部门。也就是说，各级信访部门对到本部门上访的涉法涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的信访事项，转同级政法机关依法处理。要向有管辖权的政法单位反映问题，而不是多头访、越级访，到政法各单位多头上访、越级进京上访等，都无助于问题的解决。同时，当事人也要正确理解法律，不缠访闹访。要经过审查、甄别，符合法律规定的，才能进入复议、复核、再审程序处理。对于不符合法律规定的信访事项，或是正在法律程序办理中，当事人直接上访的，政法机关依法不予受理。反复缠访甚至违法闹访的，将受到依法处理

提出，按照刑诉法、民诉法和相关法律法规来修改完善涉法涉诉信访终结办法，对

涉法涉诉信访事项已经穷尽法律程序的，以依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内

反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已

经得到公正处理的，除有法律规定的情形外依法不再启动复查程序，各级有关部门不再统计、交

办、通报，而应将工作重点转为做好对信访人的解释和疏导。

当然，实施终结制度绝不是放任纵容司法机关草率应付涉法涉诉信访工作。《意见》提出要 严格责任追究，完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制。同时，终结制度的有效实施还有赖于制度创新，积极总结推广各地经验做法，这种努力的确是一大亮点，为妥善解决涉法涉诉信访案件奠定了一个机制性前提。最高人民法院也出台意见，明确界定了“诉”与“访”的概念。所谓“诉”，是指在法律程序之内促进问题解决。例如，通过法院一二审、再审程序、检察院提起抗诉等，执行阶段若有异议，可通过举行听证会等途径解决问题。所谓“访”，是法律程序走完了，由信访部门来处理问题。信访部门会对案情进行研判，包 括事实以及法律适用等。如果发现确有问题，相关部门会启动内部监督程序进行纠正。如果发现并无问题，将引导当事人依法理性接受裁判结果

近年来，随着经济社会的快速发展，利益格局发生深刻变革，贫富差距扩大、价值观念变化，一些长期积累的深层次矛盾和问题逐步显现，以涉法涉诉为重点的信访案件呈大幅上升之势。据统计，我国每年的信访总量中，涉法涉诉信访约占70%左右。[1]为推动信访案件的依法办理办结，全国政法工作会议把涉法涉诉信访工作改革作为2013年的工作重点，把涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来由政法机关依法处理，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善终结

运作与困境

数量激增之压。从全国来看，涉法涉诉

信访总量仍居高位，局部上升势头不减，越级访、集体访在一些地方仍很突出，涉及法院、公安法机关的信访占很大比例 [8]，同时，由征地拆迁补

偿、劳动争议、环境污染等引发的诉讼也成为涉法 涉诉信访问题的新热点。在涉法涉诉信访案件中，不服法院判决和判决后“执行难”引发上访占多 数，重信重访比例较大，越级访特别是进京访的数 量居高不下，集体上访增多，上访群体多元化。涉 法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来由政法 机关依法处理，将原本由各级信访部门解决的问题 统一交由已经重负的政法部门尤其是法院、公安处

理，政法各部门面对巨大压力。体制机制之压。涉法涉诉信访事项从普 通信访体制中分离出来由政法机关依法处理是解决 久访不结的有效途径。但在实践中，受体制机制的 影响，全面落实到位尚有距离。从交办程序来看，涉法涉诉信访往往是多头访和多级访，由于工作协 调机制和信息共享平台没有建立，造成多头交办、重复交办、重叠交办的情况时有发生。从终结程序 来看，政法各部门没有制定科学的涉法涉诉信访的 终结办法，终结审批条件设置仍然复杂、退出程序 繁琐，应该终结的涉法涉诉信访难以退出。从终结 途径来看，“花钱买平安”仍然是部分领导干部包 括政法机关的领导干部处理涉法涉诉信访的便捷途 径，这无疑助长了无理上访的歪风。从救助办法来 看，涉法涉诉信访救助资金保障不一致，政法各部 门争取使用难度大，且个案使用额度受限，不能据 实利用，使急需救助的信访问题不能得到及时妥善 处理。从稳控协调来看，涉法涉诉信访事项从普通 信访体制中分离出来由政法机关依法处理使信访人 的包案稳控责任也一并转移到了政法各部门，离开 当地党委政府或社区组织的支持，对信访人的稳控 难以落到实处。这些体制机制的不完善，使诉访分 离的推行面临较大的困难。近年来，司法不公 成了信访的焦点，“执行难”成为引发信访的重要 根源，调解活动违反当事人意愿、调解结果损害国 家利益、社会公共利益的现象催生了大量信访案 件，民事案件应立案不立案、应保全不保全、超标 的查封等非审判监督程序中出现的审判人员违法行 为导致的信访案件大幅上升。这些信访的诱因或直 接原因，需要从源头治理，需要检察监督。有学者 认为，民事诉讼法的修改，检察机关是最大赢家。这种权利的再分配，输赢也罢，检察机关没有选择 的余地。修改后的民事诉讼法实行后，检察院对民 事、行政、执行等监督职能的行使仍然是民行检察 部门，民行检察部门的人员素质没有变化、软件硬 件没有变化、监督手段没有变化，职责范围却发生 了很大的变化，权利的扩大远远超过了检察机关现 有的承载能力。修改后的民事诉讼法以及新一轮司 法改革对检察机关民行检察的社会认知度、队伍专 业化水平、执法能力与素质等提出了新的挑战，民 行检察的科学发展任重道远。

主体的广泛性。矛盾利益主体多、群体大。近

年来，因土地征用、城镇拆迁、企业改制、机构改革、环境保 护等引发的矛盾纠纷数量不断增加，这些问题涉及大多数 群众切身利益，主体多、群体大。

1． 2 诉求的多样性。矛盾纠纷问题多、处理难度大。主要表现在涉法涉诉信访案件上，这些案件多是历史问题 与现实问题相互交织，经济利益诉求与政治利益诉求相互 交织，合理诉求与不合理诉求、合法与不合法方式相互交 织，多数人的合理诉求与极少数人的无理取闹相互交织，产生原因复杂，化解难度大。如，新县刘廷美上访案，该案 属历史老案，涉及 1975 年法律、政策，新县法院曾多次接 访信访人，查阅了案卷，并报市委政法委作案件评查。在 多次接访并和信访人见面时，坚持积极做好劝导工作，也 通过对照原始材料做说服信访人息诉的工作，也在积极寻 求妥当的法律途径和生活帮助等措施，已穷尽了各种工作 手段，但信访人仍不息诉罢访。

1． 3 问题的复杂性。社会矛盾不仅是单纯的法律问

题、民生问题，而且是重大的稳定问题、政治问题，直接关 系到一个地方乃至全国的稳定，如果得不到及时解决，就 会损害党群干群关系，影响党和政府威信，甚至可能会被 敌对势力利用，成为煽动“街头政治”的工具。

1． 4 解决的疑难性。信访动机复杂化，上访老户趋 利信访突出。信访人提出的要求过高，有的要求把有罪判 决改为无罪，有的要求改判其应当承担的民事责任为无责任，有的要求撤销行政机关合法的行政处罚，有的要求法

院强制执行根本无执行能力的人，有的要求对判决生效多 年的离婚案件进行再审，恢复其婚姻关系。

一是案多人少的矛盾，不可避免地影响了人民法院工 作的全面、可持续发展。在各种矛盾事物的运动中，人总 是处于第一位的、决定性的因素。近年来，与“诉讼爆炸” 的时代特征不相适应的是，法院一线干警数量严重不足。以信阳中院为例，全部在编人员 225 人，在审判一线的只 有91 人，占比为40%，一线审判人员年均结案在 200 件以 上。在基层法院，更是普遍缺书记员、法警，有的基层法庭 甚至只有一至二人，不要说组成合议庭了，就连基本的工 作都难以开展。虽然近几年也在通过公务员考试招录法 院工作人员，但招录数量太少，远远不能适应工作需要。二是行政职责淡化，导致司法与行政在社会矛盾化解 职能上出现倒挂。社会矛盾发端于社会管理，社会管理的 职责在于政府。因此，在理论上，社会矛盾主要应由政府 部门通过行政的手段和方式予以解决，但在社会现实中，因过分强调商业化、社会化，行政职责越来越淡化。主要 表现形式就是不作为，如地下钱庄、暴力拆迁等问题。在 这些问题上，如果政府能认真履行管理职责，它们就没有 抬头和发展的空间。人民法院作为矛盾纠纷的终局裁判 者，应该是穷尽所有纠纷解决手段的最后选择。按此模 式，真正能进入司法程序的纠纷，相对于行政方式解决的 纠纷，应该是少之又少。但恰恰相反，大量的社会矛盾发 生后，往往不经过行政方式的解决途径，而直接以案件的 形式涌入法院，形成职能倒挂。

三是能力不足的状况，决定了人民法院化解社会矛盾 的质量与水平不高。不可否认的是，由于法官培训制度执 行不力、主动学习意识不强、知识更新不快，有些法官在群 众工作能力、把握法律精髓能力、应对网络舆情能力等方 面还存在诸多不足，如群众语言不会说、群众意见不关心、调解工作不会做、司法运作不公开、案件处理不及时、息诉 说理不到位、执法行为不文明等，仍然存在孤立办案、就案 办案，不注重说理疏导、案结事了，往往按下葫芦浮起瓢，不能从根本上化解社会矛盾。

四是法律威信的缺失，导致社会矛盾信访化。受传统 观念影响，大部分群众“官”本位思想根深蒂固，“权大于 法”、“信上不信下”、“信访不信法”、“大闹大解决、小闹小 解决”等实用观念普遍流行。由此，一旦与人发生纠纷，不 论进入诉讼或没有进入诉讼，他们往往不愿意相信法律，而更愿意相信代表权力的领导。更为尴尬的是，一方当事 人看到对方给某领导信访了，也赶紧给该领导或更多更高 的领导信访，从而导致简单矛盾复杂化、信访化

方法：政法机关整合的层面。政法委应加强领导 和协调，政法各部门应完善多项工作机制，从制度 层面