第一篇：安徽行政区划调整大构想

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前提是必须登录你的QQ.安徽行政区划调整大构想 安徽行政区划大构想 安徽省财政厅课题组

在编辑此文之前，编者采访了该报告的主要执笔人。课题组成员一再强调，调整行政区划并非财政部门的职能，而此项研究仅仅表明，他们是以研究者的身份提出设想与建议。

据介绍，酝酿这份报告的理论支点是区域经济发展与行政区划的内在关联性。他们认为，为顺应区域经济发展态势，尤其是在现阶段区域经济发展还需要依托政府大力引导和强力推进的情况下，积极创造条件，适时调整行政区划，就显得尤为必要和迫切。

而直接促成这项课题出炉的现实原因是源于以下几组对比：一是与全国和华东地区及周边各省相比，安徽的地级市个数相对较多，地级市所辖县个数较少，财政用于行政管理成本支出较大。如果按照全国市均管辖8.6个县来计算，安徽应设置地级市12.3个，比现行17个要少4.7个。根据安徽省2001年财政预算内支出水平测算，4.7个地级市行政成本比周边省份多支出8.27亿元。二是安徽省行政事业单位机构数较多，2001年为61760个，居全国第4位。三是安徽省行政事业单位人员较多，2001年，全省行政事业单位职工204万人，居全国第11位。这几组对比的结果显示出：安徽省的行政管理幅度过小，行政管理成本偏高。那么，解决这一问题的出路何在？在经过实地调研，广泛征求了北京、上海等地的专家意见的基础上，课题组成员最后形成了“减少层次，扩大幅度，强化中心，合理布局，形成层次合理、结构优化、功能完善的行政区划体系”的安徽行政区划调整的总体思路。

应该说，近几年安徽省大力实施的科教兴皖、大开放、城镇化和可持续发展等四大战略，有力地提高了全省综合经济实力，省委、省政府相继实施的合肥现代化大城市建设、“两山一湖”旅游开发、皖江地区开发开放、加快皖北地区经济发展等也取得了积极的进展，“马芜铜”等经济圈的规划，为安徽省经济发展奠定了基础。但是，也要实事求是地看到，与区域经济发展相比，现行行政区划显得过于分治，影响了社会资源综合要素效应的发挥，引发两者冲撞不断发生。社会各界要求调整行政区划的呼声较高。为此，本课题在对安徽省行政区划历史沿革进行剖析的基础上，着重从促进区域经济发展的角度，对安徽省行政区划调整提出设想和相关政策建议，以利于安徽省在探寻加快发展、富民强省、全面建设小康社会上找到新的切入点和兴奋点。

建国以来，安徽省行政区划调整幅度较大。为便于分析，这里按照地域空间、行政建制、区域称谓以及管理体制的变更情况，将其划分为三个阶段：

第一阶段：建国后至“文革”前。1949年4月，皖北全境解放，设立皖北行署，驻合肥市，辖合肥、蚌埠两个专级市和淮南矿区办事处，以及阜阳、宿县、滁县、六安、巢湖、安庆6个专区、48个县、4个县级市。5月皖南解放，又设皖南行署，驻屯溪，后迁芜湖，辖芜当、池州、宣城、徽州4个专区、芜湖1个专级市、22个县、4个县级市。

1951年皖南行署迁入合肥，与皖北行署合署办公，1952年撤消两行署，成立安徽省人民政府，省会定在合肥市，辖5个专级市、7个专区、67个县、3个县级市、17个市辖区。

到“文革”前，安徽行政区划为5个省辖市（合肥、蚌埠、淮南、马鞍山、濉溪），一个特区（铜陵），9个专区（阜阳、宿县、滁县、六安、安庆、巢湖、芜湖、徽州、池州），辖70个县。

由于经济建设的需要，也因为管理经验不够成熟，这一时期安徽地方的行政建制变更频繁。以屯溪为例，1953年屯溪升为省辖市，1958年降为专辖市，1959年将之划入休宁县，1961年改为屯溪镇，不久又升为专辖市，1962年又升其为省辖市，1963年又撤消其省辖市资格，并入休宁县。

第二阶段：“文革”至改革开放前。1968年，安徽省**委员会成立，各专、市、县也相继成立革委会。1971年全省专区改为地区，同年濉溪市改为淮北市，铜陵特区改为铜陵市，1972年升芜湖为省辖市，1975年又恢复屯溪市，增设阜阳市，均为地辖市。这一时期的区划调整，主要是以区划的名称变化为主，地域的变化不大。第三阶段：改革开放以来。党的十一届三中全会以来，随着工作中心转移到经济建设上来，安徽的行政区划又有较大变动。一是实行市带县新体制。从1983年开始，8个省辖市带了14个县，部分经济较发达的县先后改称为县级市。二是实行地改市。从1986年开始到2000年结束，8个地区全部实行地改市，标志着地区这一级省政府派驻机构正式全部成为一级政府。三是撤区并乡和撤乡并村。1991年，实行的撤区并乡工作，将全省463个区公所和3383个乡镇改并成1767个乡镇。2000年全省实行农村税费改革全面试点后，撤乡并村工作开始启动，基层政府级次和规模得到了很大精简。2003年，又启动了新一轮撤乡并镇工作。四是城市郊区改革拉开序幕。1990年，芜湖率先进行了城市郊区改革，打破了城郊界限，按照地理区位将郊区与市区进行整合和再分。合肥市也于2002年完成了城市郊区改革工作。此外，这一时期，安徽省还对局部行政区域进行了调整。如，1980年撤消池州地区，将所属县分别划入宣城、安庆、徽州三个地区。1988年安庆地区地市合并，设地级安庆市，下辖8县。同一年，又恢复池州地区，辖东至、青阳、石台和贵池市和九华山管理处。2000年，将原阜阳市一分为二，成立一个新的省辖亳州市。到2002年底，全省共有17个地级市，5个县级市，56个县，44个市辖区，220个街道办事处，1786个乡镇。

纵观安徽省行政区划的发展过程，在不同时期呈现出不同的特征。第一阶段行政区划的调整是以地理区位的“重要性”及开展工作的“适应性”展开的，如1953年，考虑到屯溪的经济、文化等因素，将屯溪市从徽州专区分离出来升格为省辖市。1956年，为适应农业合作化发展，撤消徽州专区，所辖歙县、绩溪、黟县、太平、宁国、旌德、休宁、祁门、石埭9县划归芜湖专区，屯溪市由省直辖。撤消宿县专区和滁县专区，合并设立蚌埠专区，蚌埠市为蚌埠专署驻地，属蚌埠专区管辖。将安庆市改为县级市，隶属安庆专区。同年，为适应工矿业发展，设立铜官山市（专区）和马鞍山市（专级），两市均由省直辖。第二阶段则是以政治需要为主展开的。如将专区改名为地区等，而地域变动不大，资料显示，只在1972年对芜湖市、1975年对屯溪市和阜阳市进行恢复和升格。第三阶段则是以减少层次、提高政府运行效率、促进区域经济发展为主展开的。如1983年开始的“市带县”体制、撤区并乡以及地改市、地市合并等，均体现了行政区划调整的经济原则。这也就说明了，画地为牢式的“行政圈地”硬调整，逐渐被适应经济发展需要的体制调整所替代。这是安徽省行政区划变迁给我们的历史启示。

当前，面对全国各地竞相发展，尤其是周边发达省份纷纷打造经济圈的态势，安徽省也在积极调整经济发展布局，构筑符合安徽省经济发展的经济圈、经济带。但是，与这种区域经济发展走势相比，安徽省现行行政区划难以顺应开放性、扩张性和一体化的区域经济发展内在要求，两者的非协同性尤为突出。主要表现在以下几个方面：

一、行政管理幅度过小，不利于区域经济的资源整合和结构升级。发挥比较优势，是区域经济发展的根本原则。资源则是安徽区域经济发展最大的潜力、最大的优势。安徽省拥有丰富的矿产资源，独特的自然、人文资源，丰富的劳动力资源，便捷的水陆交通资源，较强的科教资源。在全省现行17个市中，基本上都形成了各具特色的区域资源经济格局。但是，受行政区划幅度过小的影响，安徽省经济区域行政分割现象较为突出，各地资源很难在更大的范围内流动、配置和整合，资源互补性不强，产业关联性和升级性较差，资源综合要素效应未得到充分发挥，最终也影响了各市经济发展速度。这从2001年度华东六省市级行政区划与经济相关指标的一般比较就可看出。

从表１可以看出，安徽省省辖市数量最多，但市均GDP和地方财政收入最低，市均国土面积也偏小。也就是说，安徽省行政区域尤其是市级行政区域管理幅度很小，这在一定意义上制约了市域经济的发展。因此，如何顺应经济区域一体化需要，推动行政区域一体化，将安徽省资源比较优势转化为产业竞争优势，将潜在优势转化为现实优势，则是安徽区域经济发展中需要解决的首位问题。

二、市级行政中心经济功能不强，难以在区域经济发展中起着先导作用。城市是国民经济的重心，也是区域经济的中心。城市化则是经济发展水平的主要标志。但是，安徽省现行17个市中，六安、阜阳、亳州、滁州、巢湖、宣城等市是近10年来从原来的地区改制而来的，城市基础设施相当薄弱，工业化水平很低；合肥、芜湖、蚌埠、马鞍山、安庆、铜陵、淮南、淮北等其他城市，尽管经过几十年建设，城市得到了很大发展，但由于经济转轨进程缓慢，城市经济总量小，功能不全，辐射力弱，带动力不强，起不到应有的先导作用。从横向比较来看，安徽省与华东六省市级行政中心经济功能差距明显（具体见表２）。

从表中数据可以看出，安徽前四位城市与江苏、浙江、山东等经济发达省份前四位城市经济发展差距惊人。江苏、浙江、山东等经济发达省份前四位城市不仅经济总量大、经济主导地位高（约占全省经济的1/3）、对地方财政收入贡献大（约占全省经济的2/5），城市发展空间也很大。相反，安徽省四城市经济总量只有江苏、浙江、山东等经济发达省份前四位城市的1/4，地方财政收入只有它们的1/5，国土面积不及它们的1/2，城市人口差距也很大，中心城市的带动力显然不强。根据有关人员的估计，合肥市经济辐射力仅有10公里范围。因而，大力发展中心城市，增强经济中心的先导功能，就成为安徽区域经济发展的目标取向之一。

三、市管县体制不尽合理，容易引发市域经济与县域经济间的摩擦。我国实行市管县体制的初衷是为了克服原来城乡之间相互分割的弊端，通过加强城乡之间的统筹规划，合理配置城乡生产力要素，统一组织生产和流通，调整城乡产业结构，从而加速城乡一体化进程。按照这种设想，市管县体制的实行，应该是符合市县经济发展的共同利益。但是，从安徽省实践结果看，市管县体制并未受到辖县的普遍欢迎。实行市管县体制以后，由于城市自身发展处于极化状态，城市发展不仅不能对所属县经济发展产生有效的扩散，推动城乡经济的耦合，相反，还需要县为城市发展输送资源、并承担城市发展所转嫁的城市发展成本，这为县所不满。更为重要的是，市县作为相对独立的两个行政主体，都有各自的利益归属，市为了打造中心城市，往往片面地把县当作自己的附属单位，人为地把市域经济与县域经济混为一谈，要求县的经济发展从属于市域经济发展的需要。这就容易造成市管县而不是市帮县，甚至是“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”和“市压县”，更为县所不满。其结果导致市县在经济发展中必然竞争多于合作，市域经济与县域经济摩擦也在所难免。

四、乡镇建制不合理，降低了政府管理效率，增加了行政管理成本。尽管《宪法》规定将县、乡作为我国五级政权体系的两级基层组织，但是社会主义市场经济体制的确立和政府职能的转换，县、乡政府的职能也主要局限在提供一些诸如维护农村公用设施、开展便民服务、办理公共事务、保障农村安全等公共服务方面。也就是说，完全可以由县一级政府独自完成的事务现在却分成县、乡两级政府去完成，导致政府运作效率低下、成本较高。近年来，为了解决这一问题而又能起到回避乡镇行政建制这个敏感的话题，国家和省级主要采取了两大措施。一是将原放在乡镇管理的一些机构纷纷上划，作为县级有关部门的分支机构。据初步调查，目前已经上划到县以上管理的机构不仅包括教育、医疗等公共服务部门，还扩展到包括质量监督、工商、司法、税务、土地等最主要的执法部门，今年安徽省在和县等9个县试点的“乡财县管”改革试点，再次把乡镇财政所（农税所）上划到县财政管理。由此可见，作为基层一级政府最基本、最主要的公共事权和财权已经脱离了乡镇政府的管理范围，乡镇政府已经成为一个“空壳”。二是大力压缩乡镇规模。针对乡镇机构臃肿、人浮于事、财政供给负担加重等情况，1999年以来，安徽省在开展乡镇财政解困工程和农村税费改革过程中，大力精简乡镇机构和财政供给人员，开展新一轮撤乡并村工作。这两方面的措施虽然没有触及乡镇行政建制问题，但却把乡镇行政建制问题暴露得更加引人关注。

然，在上述几个普遍性的问题外，还存在一些个性问题。一是个别行政网络与经济网络错位。如凤阳县离蚌埠市仅23公里，离滁州市却有127公里。蚌埠市城市发展已扩散到了凤阳边界，离凤阳县城仅10公里，但凤阳县属于滁州市管辖，使得凤阳与蚌埠的经济一体化被嵌入了一道无形的屏障，阻碍了两地经济发展。再如，萧县、砀山,处于淮北市的正北边，属于淮北市的经济腹地，但两县不归淮北市管辖。二是个别行政区边界犬牙交错。如八公山分属淮南、六安管理就是市际边界上最明显的例子。三是飞地插花问题。如黄山区与黄山市区不连片，中间隔着休宁、歙县，两者相距100多公里；怀宁铜矿所在地则属铜陵市管辖。

行政区划改革是一项战略性、复杂性的系统工程。联系到安徽省实际，根据历史经验和国内外经验和模式，安徽省在进行具体行政区划改革时应遵循以下基本原则：一是要坚持积极改革和相对稳定相结合。要正确处理好改革、发展与稳定的关系，大胆创新，慎重决策，尽量把改革方案做实、做细，最大限度地减少改革的震荡。二是要坚持方便管理与提高政府效能相结合。要根据层次———幅度关系理论，制定出一个科学的管理层次和幅度的政区结构体系，切实提高行政效能。三是要坚持行政区与经济区相协调。一方面，行政区的设置与调整必须尽可能地与经济区相协调，以便于组织经济运行；另一方面，经济区域的培育和划分也应该与一定层次行政区相对应，以便于实施经济区的规划，实现行政区与经济区两者的统一。四是要坚持合理开发与保护自然———生态资源相结合。安徽省地形地貌多样，各地自然条件和国土资源和生态环境差异很大。行政区域的划分应尽可能地考虑与国土自然———生态区域保持一致，实现社会经济可持续发展。五是要坚持科学规划和稳步推进相结合。要在广泛、深入开展调查研究、尊重历史、顺应民意的基础上，科学论证，周密谋划，合理布局，分步实施，整体推进，保证行政区划调整工作取得实效。

根据上述指导思想和原则，安徽省行政区划调整的总体思路是：减少层次，扩大幅度，强化中心，合理布局，形成层次合理、结构优化、功能完善的行政区划体系，促进安徽省加快发展、富民强省、全面建设小康社会的进程。在具体步骤上，考虑到安徽省经济发展战略目标的阶段性和行政区划改革的复杂性，行政区划调整拟分近期和远期来构想。

一、行政区划调整的近期构想

近期行政区划调整就是要服从和服务于区域经济发展战略的总体要求，抓好中心、扩大空间，为区域经济发展营造良好的体制环境和地域环境，激发区域经济发展新活力。具体来说，就是要根据区域经济发展的非均衡性和梯度推移性，结合安徽省城市区位、经济差异，重点抓好合肥、蚌埠、芜湖、黄山四大中心的行政区划调整工作：

１、调整蚌埠行政区划，打造皖北区域经济中心新亮点。皖北6市是安徽最大的人口聚集地，其人口总量约占全省的43%。但是，这几年来，合肥崛起、皖江开发成为安徽经济发展的主旋律，而皖北却一直游离于发展的主战场之外，使得皖北在全省经济所占的份额不高，2001年6市GDP占全省的比重不到30%。造成皖北经济发展缓慢的重要因素之一，就是皖北发展缺少中心城市。也就是说皖北的振兴需要中心城市的带动。

综合比较，蚌埠则是皖北唯一能够承担中心功能的城市。蚌埠滨临淮河，京沪、淮南铁路,正在建设中的宁西铁路、京沪高速铁路，合徐、界阜高速公路等在此交汇，是目前安徽省北方最大的交通枢纽，在近代历史上也是皖北的商贸中心。近年来蚌埠经济发展相对滞后，影响力减弱，但其区位优势和综合经济实力仍是皖北其他城市无法替代的。

加快蚌埠中心城市发展已成为有关方面的共识。省委、省政府在《加快皖北地区经济发展的意见》中也已明确提出要把蚌埠建设成为皖北加工、商贸、科技中心城市。目前，蚌埠经济发展已经从城区向外扩散，新城区开发、高新技术区已分别往东、西拓展至凤阳、怀远县界，但是城郊分割型的城市结构不仅阻碍了城区发展，而且也使蚌埠的整个空间发展受阻。从城区看，蚌埠市是全国为数不多的、所谓“蛋白”包“蛋黄”的“同心圆”式的传统城区行政区划结构。目前市中心三个城区的总人口为77.2万人，但土地面积仅为71.9平方公里。从蚌埠的整个空间发展看，淮河北岸为河流冲击沙质地貌，不宜进行大规模城市基础设施建设，因此，蚌埠唯有向东、西扩张，将凤阳县、怀远县纳入整体发展规划。实际上，凤阳县与蚌埠已经在经济、社会、文化等方面融为一体。但凤阳却归滁州管辖。怀远县虽为蚌埠管辖，但其作为独立的行政建制，发展规划难以与全市统一协调。

因此，调整蚌埠行政区划，要在实现城郊合一的基础上，将市区面积向外延伸，把凤阳县直接划归蚌埠管辖，并将凤阳县、怀远县同蚌埠相邻部分直接划为市辖区，做大做强蚌埠市域经济。

２、再造新合肥，加速现代化大城市建设。作为安徽的省会，合肥肩负着自身发展和带动全省发展的双重功能。目前，合肥成为全省综合实力最大、竞争力最强的城市。但是，合肥经济发展尚处于欠发达阶段，与现代化大城市建设的要求差距较大。2001年，合肥GDP在全国27个省会城市仅位居第18位。更主要的是，合肥经济发展的后发优势并不明显，无论是在对外交通联系、区位、吸引外资，还是在以科技等为主体的经济综合竞争力等方面。为切实体现现代化大城市的内涵，加快合肥建设步伐，必须要有大思维、大手笔，拓宽发展视野，寻求发展空间，再造新合肥。一方面，要引湖入城，营造合肥区位优势。也就是将现属巢湖市管辖的一部分划归合肥，建立合肥港，打通合肥对外交通新脉络。（巢湖市居巢区和庐江县划归合肥市）这样也有利于合肥统筹规划沿湖经济，把合肥建设成为现代化的滨湖园林城市。另一方面，要发挥科教优势，提升合肥核心竞争力。也就是要以建立中国科学城为契机，将处于合肥西、南面的属于长丰、肥西的一部分乡镇划为合肥，（长丰县撤县划归合肥两个区）再造合肥新市区，并推动中国科学城与两大开发区的技术合作与嫁接，将比较优势转化竞争优势，真正把合肥打造成国内外重要的制造加工业基地、国内重要的高新技术研究和产业化基地和教育产业化基地，为合肥经济发展增添新的增长点。再者，还可以进一步将巢湖、三河、紫蓬山、万佛湖纳入合肥管辖范围，与市区的包公祠、逍遥津、李鸿章故居遥相呼应，提升合肥旅游品位，以大旅游带动大经济，并把合肥打造成为国内重要的旅游文化基地。（六安市舒城县划归合肥）

３、实施东扩西进，将芜湖培育成皖江经济的“龙头”。皖江地区因其独特的地理优势，成为安徽经济接受长江三角洲经济辐射和产业转移最强的区位。按照区域经济发展中心理论，综合马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆等市在地理、交通、经济基础、对外开放度等因素，芜湖具备成为皖江经济带“龙头”的必要条件。近几年芜湖自身的发展也充分证明了这一点。据资料分析，“九五”期间，芜湖GDP年均增长14%，财政收入和固定资产投资年均增长19%，不仅在五市中增速第一，而且在全省位居首位。芜湖经济发展已经实现了新的起跳，向外发展尤其是向西的内生性扩张十分强劲。就其区位优势而言，应以西进为主、东扩为辅。东扩就是将芜湖县的一部分划为市辖区，以扩大发展空间，开发新市区；西进就是借鉴重庆、武汉、南京等地跨江而治的成功经验，最大限度利用江北岸线资源，建设物流中转基地，发展大排水、重化工等沿江工业经济。经省政府批准，芜湖市政府在“九五”规划中，就已在长江北岸规划了约40平方公里沿江工业园区，但由于长江北岸的无为县、和县归巢湖管辖，致使规划无法实施。从现实状况看，一方面，开发长江北岸需要很大投入，巢湖市没有资金实力；长江岸线资源不归属巢湖，巢湖市不能利用长江北岸的区位优势；另一方面，芜湖市不仅拥有长江岸线资源，而且可以充分利用芜湖市现有供水、供电等经济发展平台，加之芜湖长江大桥、合巢芜高速公路的修建，使其有资金、有能力、有条件开发长江北岸。近两年，中石油等一些特大型企业已与有关方面洽谈在长江北岸投资发展意向，但皆因行政区划制约，使得计划迟迟不能落实。因此，应抓住东部有关产业向中西部转移的历史机遇，尽快调整行政区划，将无为县、和县划归芜湖管辖，并将其沿江一部分乡镇划为芜湖市辖区，连同二坝成立芜湖北区。“芜湖北”这一称谓在以前就为各方面所认同。这样，有利于芜湖市统一规划、统一管理，开发皖江。

４、恢复黄山原有建制，打响“徽”字和黄山两张牌。皖南是安徽省人文、旅游资源积聚地，既有以黄山、齐云山、太平湖、九华山等为主体的自然风景旅游资源，以及牯牛降、清凉峰两个自然保护区，又有旌德、绩溪、歙县、屯溪、休宁等博大精深的徽文化资源。丰富的旅游资源不仅使皖南成为我国旅游观光休闲基地和国际性风景与文化旅游胜地，也成为皖南经济的重要支柱。而旅游资源开发应是山水与文化的交融发展，实现休闲游、观光游、文化游，才能丰富旅游的内涵，提高旅游品味，进而形成产业链条，带动相关产业更大的发展。先前，为了打黄山牌，将徽州地区改成黄山市，将旌德、绩溪划归宣城管辖，将小黄山市改成黄山区，不仅导致黄山旅游“早来晚归”现象，弱化了旅游综合效应，还导致了顾此失披，抹杀了徽韵。近来，为进一步振兴和重构长三角旅游业，国家有关部门和相关地区已开始着手研究将长三角打造成世界级著名旅游目的地，形成长三角旅游经济圈，并将黄山市纳入其中，初步形成“15+1”长三角旅游城市协作机制，并提出要利用空间上的整体性、文化上的同源性、资源上的互补性，打造旅游“金三角”，推进经济一体化。为适应形势要求，抓住发展机遇，挖掘发展潜力，真正实现徽文化与黄山的融合，打响“徽”字和“黄山”两张牌，从根本上提升旅游品位，发展旅游经济，必须对现行黄山市区划进行重新调整，取消现行黄山市建制，设立徽州市，相应调整区、县管辖范围。在构造上述“四大中心”时，需要对现行行政区划中存在的个别问题加以解决。一是将砀山县和萧县划归淮北市。淮北建市历史较早，经过多年的发展，城市辐射能力强。但淮北目前仅带一个濉溪县。由于受到地域空间的限制，淮北城市的发展在空间上受阻。将砀山县和萧县划归淮北市，既符合经济地理的原则，有利于淮北发展壮大，也有利于砀山、萧县更好地接受淮北市的经济辐射，加快自身发展。二是将寿县和长丰县北部划归淮南市，推进淮南城市产业多元化。淮南是新兴的能源城市。煤电产业一直是经济的主导产业。但是能源的不可再生性和价格的低迷，导致淮南城市经济在徘徊中前进。近几年来，淮南依靠八公山豆腐，开展文化搭台、经济唱戏，塑造城市形象，推动城市产业多元化。而寿县县城距淮南八公山区仅几公里，长丰县县城距淮南大通区也仅十余公里。将寿县、长丰县北部一部分并入淮南市后，有利于淮南统一规划，开发历史名山八公山，更有利于淮南打出更大的旅游牌，开发古寿州，以旅游带动淮南新一轮产业结构调整，推进产业多元化，促进区域经济发展。

二、行政区划调整的远期构想

按照党的十六大报告要求和安徽省全面建设小康社会的战略部署，到2020年安徽省基本实现工业化，建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。同时，合肥、马芜铜等地区率先实现现代化。按照这一总体要求，从现在开始，在着手对行政区划进行近期调整的同时，还要顺应形势，着眼长远，遵循行政区划演变的发展规律，减少级次，扩大幅度，谋求安徽行政区划新的布局。

１、整合市县规模。减少数量、扩大幅度是市场经济体制下行政区划发展演变的一般规律。考虑到安徽省全面建设小康社会的战略步骤，以及各区域经济版块在功能、区位、资源、环境等方面的差异，有选择地加大中心城市的建设力度，形成若干个区域经济增长极，发挥其在安徽省经济发展中的扩张效应，显得尤为必要和迫切。根据行政区与经济区相适应的原则，对现有的行政区进行整合也实属必然。从省辖市来看，可将安徽省现有17个省辖市整合成11个左右，如撤消巢湖市，一部分并入合肥、一部分划归芜湖，将芜湖市与马鞍山市合并、铜陵市与池州市合并、淮北市与宿州市合并等；从县级来看，一方面可根据中心城市发展的需要，将中心城市的周边县改为市辖区，力争11个中心城市城区面积和人口成倍增长；另一方面，再根据规模适度原则，对一部分县进行整合，力争将现有61个县整合成40个县左右。２、取消市管县体制。为加快县域经济发展步伐，适时取消市管县体制，真正体现管理上放权、改革上放手、政策上放活、发展上扶持的要求，赋予县级在发展县域经济上的更大自主性。取消市管县体制后，市、县在法律上平等，但在行政上实行分等。具体考虑，可以根据各自人口、经济规模等的差异而分成若干等级，各等级的机构设置和人员编制乃至干部待遇均有所不同，以强化市、县政府在发展区域经济中的责任。

３、取消乡镇建制。在做好全省乡镇区划调整的同时，以现行县级行政中心和200个中心镇为基础，对现有乡镇进行适度合并，将乡镇再次精简到1000个左右，并将其改为市、县派驻机构，承担诸如财贸经济、公共事务管理、科学文化、社会治安综合治理等职能。按照“小政府、大社会”的发展趋势，培育乡镇社会自主管理机构，提高乡镇社会自我管理能力，实行乡镇政府管理与社会自主管理相结合。

三、行政区划调整的预期效果 预期效果有：

一是拓展中心城市发展空间，带动全省经济快速增长。实施行政区划调整近期构想，调整市管县范围，增加四大中心市区面积。一方面，可实现安徽省行政区与经济区基本耦合，在一定程度上解决目前制约安徽省经济整体发展的行政区与经济区非协同性矛盾。另一方面，扩大了城市用地与功能重组的空间, 使四大中心城市行政区划与城市总体规划趋势基本相一致，为实施城市总体规划清除了空间上的障碍；并将增加投资、扩大消费；增强经济实力, 提高综合竞争力；释放中心城市的物资流、信息流、人才流、资金流等有效载体作用；施展其经济、文化、商贸、交通的中心功能，使其成为安徽省经济发展的增长级，辐射周边、拉动全省，掀起安徽省经济发展新一轮高潮，加快实现全省经济跨越式发展。

这里，以四大中心行政区划调整前后相关指标对比（具体情况见表３），说明其在安徽省社会经济发展中的作用。

从表3可以看出，实现四大中心行政区划调整目标，将使城市面积扩大四成，市区人口增加一倍，GDP 翻两番，约占全省GDP的1/3。

二是减少政府管理级次，提高政府管理效能。按照上述方案，将现行的四级制的行政区划、四级制的地方行政管理层次改为省、市或县两级制的行政区划，省、市或县两级制的地方行政管理层次。这样减少了两个行政管理层次，进一步理顺了省、市、县三者纵向行政管理关系，有利于加强省委、省政府与市县相互沟通，加大省委、省政府战略决策和宏观调控政策贯彻力度，减少决策执行过程中的偏差，推动安徽省区域经济发展。另一方面，市、县分等和整合后，各自的功能定位更加明确，使市、县政府管理的自主性和能动性大大增强，减少了相互扯皮、相互推委的现象，行政管理效能将得到进一步发挥。三是精简政府机构，降低行政管理成本。如果按照现行市、县、乡镇政府规模和支出标准，上述调整将使行政管理成本大大降低。以2001年有关统计资料分析测算，省辖市、县及县级市、乡镇行政区划调整后，将降低行政管理费支出40%，节约财政资金累计达30.44亿元（具体见表４），约占全省地方财政收入16%。四是加速农村劳动力转移，推进安徽省城镇化进程。调整中心城市行政区划，整合市县规模，适度撤并乡镇，取消乡镇建制，进一步扩大了大中城市空间规模，集聚了人、财、物等生产要素，加快了大中城市和小城镇发展，促进了产业非农化，加速农村剩余劳动力转移，增加大中城市和小城镇人口，有利于提高城镇人口占全省人口的比重，加快实现安徽省城镇化发展战略和全面建设小康社会目标。五是重新划分职责权限，促进政府管理体制变革。取消市管县体制和乡镇建制后，省与市、县两级政府的职能要进行重新定位，权责范围要重新划分，财政、金融、投资行政管理体制要重新调整；同时，还要顺应社会经济发展趋势，进一步加快转变政府职能，创新政府管理制度。这些都为深化行政管理体制改革，完善社会主义市场经济体制提供了强大的促动力。具体措施 当前，应该——

一、创新模式，加强协调。加快区域经济发展，不仅要做适当的行政区划调整，而且还要依据市场经济和区域经济发展内在规律的要求，创新管理模式，加强区域协调和城市间的协调。就安徽省区域经济发展而言，一些战略规划、计划和政策得不到全面贯彻落实，往往是缺乏一套协调、运作、监督的机制和机构。因此，借鉴国内外成功经验，建议成立由省领导挂帅、省直有关部门、有关市政府主要负责人为成员的经济区协调议事机构，在组织调研论证的基础上，决策、制定、协调相关的经济政策，并监督贯彻落实，为区域经济发展创造良好的外部环境。

二、调整体制，完善政策。在安徽省市域经济仍处于积聚发展时期，市管县体制改革，必须从行政管理体制改革入手，逐步把地级市行政和经济管理权上收和下放，为取消市管县体制，实现省直管市县做好必要铺垫和体制准备。一是要调整市、县体制。要借鉴浙江财政省直管县的经验，将市对县组织、人事、财政、计划、投资等方面的体制分步调整为省对县管理体制，扩大县在加快县域经济发展中的自主权。二是改革政府考核办法。采取“一强一弱”的办法，即强化区域经济开放度、合作度以及公共服务均等化等方面的考核指标，弱化追求区域经济发展数量扩张等的考核力度，促进政府职能转变。

三、强化规划，狠抓落实。安徽省一些城市尤其是一些中心城市，在城市规划方面，存在着领导重视不够、投入不足、起点较低、规划不尽合理、约束力不强等问题，与省外一些中心城市相比差距较大，严重影响了城市生产力布局和资源配置效率，在一定程度上制约了区域经济健康持续发展。因此，建议有关市政府一方面要高度重视城市规划工作，加大投入，科学论证，整体规划，合理布局；另一方面，城市规划一经人代会通过后，应按照规划组织实施。在适应市场经济发展要求，具有一定应变性、灵活性、包容性的同时，保证城市规划的刚性，管住该管的，减少调整的随意性，减少利益集团对群众长远利益和根本利益的侵害，为城市可持续发展提供有利条件。

四、健全法规，完善法制。行政区划调整必须在法律法规的框架内进行。当前我国行政区划方面的法律依据主要有《宪法》、《组织法》及《国务院关于设置市、镇管理的决定》（1955年）、《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》（1963年）、《国务院关于行政区划管理的决定》（1986年）等。这些法律法规基本上都是在计划经济体制下制定的，不仅法律法规的某些条款规定严重滞后，而且法律法规之间也存在矛盾，如我国政区实行五级管理、市管县（市）等。这些问题如不解决，省级行政区划调整工作将很难开展。因此，呼吁全国人大适时修订《宪法》、制定《中华人民共和国行政区法》，为地方行政区划调整提供法律依据．

第二篇：安徽行政区划大构想

巢湖三分 合肥坐大

鉅亨网新闻中心(来源：财汇信息，摘自：经济观察报)2011-08-15 09:46:06

本报记者近日多方了解获悉，安徽巢湖分拆并入合肥、芜湖、马鞍山一事，确已箭在弦上。

据巢湖市政府一位不愿具名的官员透露，国务院已正式下发关于巢湖市行政区划调整的档。根据方案，安徽省地级市巢湖市将被分拆为三个部分，居巢区和庐江县划归合肥，无为县划归芜湖，含山县、和县划归马鞍山。目前，安徽省及相关城市正在拟定人事调动方案，预计将于近期对外公布。

不过，记者采访安徽省发改委等相关政府部门，他们均拒绝对此事作任何响应。

据参与过巢湖市行政区划调整方案核心设计的专家、安徽省政府一位参事介绍，该项调整设想由来已久，过去省政府更重视政局的稳定，始终未推入实施过程。自去年皖江城市带承接产业转移示范区上升为国家级示范区后，如何从顶层设计的变革来促进地方经济发展，成为更具全局意义的重要课题，巢湖行政区划的调整在这样的背景下顺理成章。“此次巢湖的调整，可能仅仅是未来几年安徽省行政区划大调整的开始。”

巢湖分拆是必然

巢湖市是一个区位独特的地方，襟江而又拥湖，因而成为长江北岸的一座“鱼米之乡”。但建国以来，巢湖的工业经济始终发展不起来，经济体量与周边的合肥、芜湖、马鞍山相比，差距日益加大。

巢湖经济相对落后，也使得其自身的稳定性不足。建国以来，巢湖已经历过四次小规模的行政区划调整。

上述安徽省政府参事分析，巢湖撤销分拆是一个必然趋势。一方面，巢湖的经济体量与其管辖面积作比，是“小马拉大车”，以至于“马和车都累”。而且在周边城市逐渐形成较强的产业体系情况下，巢湖的经济发展更是受到挤压。

另一方面，安徽省地级市较多，随着“大交通”和“大城市”的发展，中心城市行政区划管理幅度过小。

据悉，本世纪初安徽省曾有过一个“T”形发展战略，试图把省会合肥，通过巢湖连接起沿江的安庆、铜陵、芜湖、马鞍山等城市，形成一个具有连贯性的经济带，但由于巢湖市的经济实力较弱，最终没有成形。

实际上，安徽省目前的“皖江城市带承接产业转移示范区”，与当年的“T”形结构有很大的相似性。

官方数据显示，2010年，皖江示范区9个城市的经济总量占全省比重超过66%，其中主要由合肥、芜湖、马鞍山、巢湖四市贡献，但巢湖在围绕着它的合、芜、马三市对比下，显得十分弱小。巢湖在四市中面积、人口均占第一位，但2010年GDP处于末位。“从目前合肥、芜湖、马鞍山的发展势头来看，都是不可阻挡的。但现实情况是，三市的发展空间略显不足，尤其是芜、马二市。相比之下，与马鞍山隔江相望的巢湖和县，基本上还是一片尚未开发的处女地。”上述安徽省政府参事分析说。

2010年1月，国家批复皖江城市带承接产业转移示范区成为国家级示范区，安徽省此后在总体规划下设计了江南和江北两大集中区，作为示范区的发展核心，其中，江北产业集中区的起步区就设在和县。

在皖江城市带的正式规划中，有一句提到“适时调整行政区划”。安徽省政府参事认为，和县作为皖江城市带示范区的重要落子，必须在产业上有一个快速的发展，因而依托马鞍山现有的产业基础则显得十分迫切。

合并效果大于合作 巢湖和合肥之间曾经有过合作的尝试。

2009年，安徽省召开了高规格的“加快合肥经济圈建设座谈会”，并出台《关于加快合肥经济圈建设的若干意见》。就在座谈会召开的当天下午，合肥与巢湖进行了经济圈建设的对接活动，并签署了《合肥市与巢湖市加强区域合作框架协议》。

近几年来，巢湖与合肥、芜湖、马鞍山等地在共建园区上有过一定的尝试，但来自政府、开发区、企业各方面的人士也坦言，由于行政区划的不同，小摩擦一直不断，在招商引资上各地也常发生争抢项目的事件。

上述安徽省政府参事分析，对于安徽省经济发展来说，充分利用巢湖的资源，合并的效果将大于合作。尤其是合肥经济圈加快实施，这方面的要求也日益凸显。

目前合肥经济圈面临的来自南京都市圈与武汉城市圈的双面压力。南京都市圈已把芜湖、马鞍山、滁州等城市“圈”走，且已运作数年，初具规模。在“新特区”的头衔下，武汉城市圈一体化也进展迅速。随着武汉至孝感、黄石、咸宁、黄冈4条城际铁路在武汉流芳火车站宣告动工，一个以武汉为核心、连接周边8市的“半小时铁路网”建设拉开序幕。

压力还来自长株潭经济圈。继6月长株潭实现统一电话区号后，8月，湖南开建长株潭城际铁路，以进一步拉近三市的距离。

相比之下，合肥经济圈起步比长株潭、武汉都市圈都晚。

上述安徽省政府参事认为，合肥合并巢湖部分地区后，将从滨湖时代进而实现临江发展，这是合肥经济圈的“三级跳”。

安徽省在提高全省行政效率、政府执政服务于经济发展的角色转变，也被认为是此次巢湖行政区划调整的主要原因之一。

安徽省一些受访官员称，安徽省原省委书记王金山自2002年到安徽任职后，安徽省整体的执政理念和水平有了非常大的改观。此后，合肥市曾派出主要领导到芜湖、马鞍山任职，同样也把优秀的执政理念带到了这两市。巢湖分拆给合、芜、马三市后，有利于这三市的执政经验作用于巢湖地区的经济发展。

“大合肥”猜想

上述安徽省政府参事，考虑拆分巢湖，也意在加强合肥、芜湖等中心城市的行政区划管理幅度，提高行政管理和经济发展的效率。

在2010年全国“两会”上，安徽代表团提出的第二项建议就是“关于适应经济社会发展需要，科学适时地调整行政区划的建议”。

代表团建议，行政区划管理幅度过小、不利于区域经济的资源整合和结构升级，市一级行政中心经济功能不强，难以在发展中起到先导作用。

合肥作为安徽省省会城市，也是最重要的中心城市，在此番合并巢湖部分地区后，“大合肥”概念呼之欲出，合肥市在向其“十二五”规划中提到“发展成为中部地区特大型城市”的目标也迈进了一大步。

合肥的现状是，所辖四个区、3个县，面积近7000平方公里，人口445万人，占全省人口比例7%。

从全国省会城市行政区划来看，剔除四个直辖市和港澳台特别区，余下的27个省会城市平均辖区、县（市）11个，平均面积13796平方公里，平均人口533万人，占全省人口比例平均12%。而合肥市辖区县只有7个，辖区县(区)差4个，面积差了将近一半，人口差90万人。

从华东地区省会城市行政区划来看，剔除上海市，余下的6个省会城市平均辖区、县（市）11个，平均面积9640平方公里，平均人口560万人，占全省人口比例平均9%。合肥市离这个平均数也有不小的差距。

从中部省会城市行政区划来看，晋、豫、鄂、湘、赣、皖6个中部省会城市平均辖区、县（市）10个，平均面积8182平方公里，平均人口550万人，占全省人口比例平均9%。合肥也没有达到中部六省省会城市的平均数。通过这些数据，有专家认为，合肥偏小，显然制约了合肥的发展。根据目前了解到的调整方案，合肥将在短期内基本实现政区面积、人口数量翻番，合肥市辖县区数量也可能会增加到10多个。

巢湖部分区域划入合肥后，合肥将建成一个环巢湖的大城市，巢湖将变成合肥市的“内湖”。调整区划后，新合肥市所辖区县达到至少10个，面积10000平方公里左右，人口800万人，人口占全省比例12%，与全国省会平均水平相仿，成为一个在全国有影响力的大型城市。

安徽行政区划调整大构想

安徽省财政厅课题组

在编辑此文之前，编者采访了该报告的主要执笔人。课题组成员一再强调，调整行政区划并非财政部门的职能，而此项研究仅仅表明，他们是以研究者的身份提出设想与建议。

据介绍，酝酿这份报告的理论支点是区域经济发展与行政区划的内在关联性。他们认为，为顺应区域经济发展态势，尤其是在现阶段区域经济发展还需要依托政府大力引导和强力推进的情况下，积极创造条件，适时调整行政区划，就显得尤为必要和迫切。

而直接促成这项课题出炉的现实原因是源于以下几组对比：一是与全国和华东地区及周边各省相比，安徽的地级市个数相对较多，地级市所辖县个数较少，财政用于行政管理成本支出较大。如果按照全国市均管辖8.6个县来计算，安徽应设臵地级市12.3个，比现行17个要少4.7个。根据安徽省2001年财政预算内支出水平测算，4.7个地级市行政成本比周边省份多支出8.27亿元。二是安徽省行政事业单位机构数较多，2001年为61760个，居全国第4位。三是安徽省行政事业单位人员较多，2001年，全省行政事业单位职工204万人，居全国第11位。这几组对比的结果显示出：安徽省的行政管理幅度过小，行政管理成本偏高。那么，解决这一问题的出路何在？在经过实地调研，广泛征求了北京、上海等地的专家意见的基础上，课题组成员最后形成了“减少层次，扩大幅度，强化中心，合理布局，形成层次合理、结构优化、功能完善的行政区划体系”的安徽行政区划调整的总体思路。

应该说，近几年安徽省大力实施的科教兴皖、大开放、城镇化和可持续发展等四大战略，有力地提高了全省综合经济实力，省委、省政府相继实施的合肥现代化大城市建设、“两山一湖”旅游开发、皖江地区开发开放、加快皖北地区经济发展等也取得了积极的进展，“马芜铜”等经济圈的规划，为安徽省经济发展奠定了基础。但是，也要实事求是地看到，与区域经济发展相比，现行行政区划显得过于分治，影响了社会资源综合要素效应的发挥，引发两者冲撞不断发生。社会各界要求调整行政区划的呼声较高。为此，本课题在对安徽省行政区划历史沿革进行剖析的基础上，着重从促进区域经济发展的角度，对安徽省行政区划调整提出设想和相关政策建议，以利于安徽省在探寻加快发展、富民强省、全面建设小康社会上找到新的切入点和兴奋点。

建国以来，安徽省行政区划调整幅度较大。为便于分析，这里按照地域空间、行政建制、区域称谓以及管理体制的变更情况，将其划分为三个阶段：

第一阶段：建国后至“文革”前。1949年4月，皖北全境解放，设立皖北行署，驻合肥市，辖合肥、蚌埠两个专级市和淮南矿区办事处，以及阜阳、宿县、滁县、六安、巢湖、安庆6个专区、48个县、4个县级市。5月皖南解放，又设皖南行署，驻屯溪，后迁芜湖，辖芜当、池州、宣城、徽州4个专区、芜湖1个专级市、22个县、4个县级市。1951年皖南行署迁入合肥，与皖北行署合署办公，1952年撤消两行署，成立安徽省人民政府，省会定在合肥市，辖5个专级市、7个专区、67个县、3个县级市、17个市辖区。

到“文革”前，安徽行政区划为5个省辖市（合肥、蚌埠、淮南、马鞍山、濉溪），一个特区（铜陵），9个专区（阜阳、宿县、滁县、六安、安庆、巢湖、芜湖、徽州、池州），辖70个县。

由于经济建设的需要，也因为管理经验不够成熟，这一时期安徽地方的行政建制变更频繁。以屯溪为例，1953年屯溪升为省辖市，1958年降为专辖市，1959年将之划入休宁县，1961年改为屯溪镇，不久又升为专辖市，1962年又升其为省辖市，1963年又撤消其省辖市资格，并入休宁县。

第二阶段：“文革”至改革开放前。1968年，安徽省**委员会成立，各专、市、县也相继成立革委会。1971年全省专区改为地区，同年濉溪市改为淮北市，铜陵特区改为铜陵市，1972年升芜湖为省辖市，1975年又恢复屯溪市，增设阜阳市，均为地辖市。这一时期的区划调整，主要是以区划的名称变化为主，地域的变化不大。

第三阶段：改革开放以来。党的十一届三中全会以来，随着工作中心转移到经济建设上来，安徽的行政区划又有较大变动。一是实行市带县新体制。从1983年开始，8个省辖市带了14个县，部分经济较发达的县先后改称为县级市。二是实行地改市。从1986年开始到2000年结束，8个地区全部实行地改市，标志着地区这一级省政府派驻机构正式全部成为一级政府。三是撤区并乡和撤乡并村。1991年，实行的撤区并乡工作，将全省463个区公所和3383个乡镇改并成1767个乡镇。2000年全省实行农村税费改革全面试点后，撤乡并村工作开始启动，基层政府级次和规模得到了很大精简。2003年，又启动了新一轮撤乡并镇工作。四是城市郊区改革拉开序幕。1990年，芜湖率先进行了城市郊区改革，打破了城郊界限，按照地理区位将郊区与市区进行整合和再分。合肥市也于2002年完成了城市郊区改革工作。此外，这一时期，安徽省还对局部行政区域进行了调整。如，1980年撤消池州地区，将所属县分别划入宣城、安庆、徽州三个地区。1988年安庆地区地市合并，设地级安庆市，下辖8县。同一年，又恢复池州地区，辖东至、青阳、石台和贵池市和九华山管理处。2000年，将原阜阳市一分为二，成立一个新的省辖亳州市。到2002年底，全省共有17个地级市，5个县级市，56个县，44个市辖区，220个街道办事处，1786个乡镇。

纵观安徽省行政区划的发展过程，在不同时期呈现出不同的特征。第一阶段行政区划的调整是以地理区位的“重要性”及开展工作的“适应性”展开的，如1953年，考虑到屯溪的经济、文化等因素，将屯溪市从徽州专区分离出来升格为省辖市。1956年，为适应农业合作化发展，撤消徽州专区，所辖歙县、绩溪、黟县、太平、宁国、旌德、休宁、祁门、石埭9县划归芜湖专区，屯溪市由省直辖。撤消宿县专区和滁县专区，合并设立蚌埠专区，蚌埠市为蚌埠专署驻地，属蚌埠专区管辖。将安庆市改为县级市，隶属安庆专区。同年，为适应工矿业发展，设立铜官山市（专区）和马鞍山市（专级），两市均由省直辖。第二阶段则是以政治需要为主展开的。如将专区改名为地区等，而地域变动不大，资料显示，只在1972年对芜湖市、1975年对屯溪市和阜阳市进行恢复和升格。第三阶段则是以减少层次、提高政府运行效率、促进区域经济发展为主展开的。如1983年开始的“市带县”体制、撤区并乡以及地改市、地市合并等，均体现了行政区划调整的经济原则。这也就说明了，画地为牢式的“行政圈地”硬调整，逐渐被适应经济发展需要的体制调整所替代。这是安徽省行政区划变迁给我们的历史启示。

当前，面对全国各地竞相发展，尤其是周边发达省份纷纷打造经济圈的态势，安徽省也在积极调整经济发展布局，构筑符合安徽省经济发展的经济圈、经济带。但是，与这种区域经济发展走势相比，安徽省现行行政区划难以顺应开放性、扩张性和一体化的区域经济发展内在要求，两者的非协同性尤为突出。主要表现在以下几个方面：

一、行政管理幅度过小，不利于区域经济的资源整合和结构升级。发挥比较优势，是区域经济发展的根本原则。资源则是安徽区域经济发展最大的潜力、最大的优势。安徽省拥有丰富的矿产资源，独特的自然、人文资源，丰富的劳动力资源，便捷的水陆交通资源，较强的科教资源。在全省现行17个市中，基本上都形成了各具特色的区域资源经济格局。但是，受行政区划幅度过小的影响，安徽省经济区域行政分割现象较为突出，各地资源很难在更大的范围内流动、配臵和整合，资源互补性不强，产业关联性和升级性较差，资源综合要素效应未得到充分发挥，最终也影响了各市经济发展速度。这从2001华东六省市级行政区划与经济相关指标的一般比较就可看出。

从表１可以看出，安徽省省辖市数量最多，但市均GDP和地方财政收入最低，市均国土面积也偏小。也就是说，安徽省行政区域尤其是市级行政区域管理幅度很小，这在一定意义上制约了市域经济的发展。因此，如何顺应经济区域一体化需要，推动行政区域一体化，将安徽省资源比较优势转化为产业竞争优势，将潜在优势转化为现实优势，则是安徽区域经济发展中需要解决的首位问题。

二、市级行政中心经济功能不强，难以在区域经济发展中起着先导作用。城市是国民经济的重心，也是区域经济的中心。城市化则是经济发展水平的主要标志。但是，安徽省现行17个市中，六安、阜阳、亳州、滁州、巢湖、宣城等市是近10年来从原来的地区改制而来的，城市基础设施相当薄弱，工业化水平很低；合肥、芜湖、蚌埠、马鞍山、安庆、铜陵、淮南、淮北等其他城市，尽管经过几十年建设，城市得到了很大发展，但由于经济转轨进程缓慢，城市经济总量小，功能不全，辐射力弱，带动力不强，起不到应有的先导作用。从横向比较来看，安徽省与华东六省市级行政中心经济功能差距明显（具体见表２）。从表中数据可以看出，安徽前四位城市与江苏、浙江、山东等经济发达省份前四位城市经济发展差距惊人。江苏、浙江、山东等经济发达省份前四位城市不仅经济总量大、经济主导地位高（约占全省经济的1/3）、对地方财政收入贡献大（约占全省经济的2/5），城市发展空间也很大。相反，安徽省四城市经济总量只有江苏、浙江、山东等经济发达省份前四位城市的1/4，地方财政收入只有它们的1/5，国土面积不及它们的1/2，城市人口差距也很大，中心城市的带动力显然不强。根据有关人员的估计，合肥市经济辐射力仅有10公里范围。因而，大力发展中心城市，增强经济中心的先导功能，就成为安徽区域经济发展的目标取向之一。

三、市管县体制不尽合理，容易引发市域经济与县域经济间的摩擦。我国实行市管县体制的初衷是为了克服原来城乡之间相互分割的弊端，通过加强城乡之间的统筹规划，合理配臵城乡生产力要素，统一组织生产和流通，调整城乡产业结构，从而加速城乡一体化进程。按照这种设想，市管县体制的实行，应该是符合市县经济发展的共同利益。但是，从安徽省实践结果看，市管县体制并未受到辖县的普遍欢迎。实行市管县体制以后，由于城市自身发展处于极化状态，城市发展不仅不能对所属县经济发展产生有效的扩散，推动城乡经济的耦合，相反，还需要县为城市发展输送资源、并承担城市发展所转嫁的城市发展成本，这为县所不满。更为重要的是，市县作为相对独立的两个行政主体，都有各自的利益归属，市为了打造中心城市，往往片面地把县当作自己的附属单位，人为地把市域经济与县域经济混为一谈，要求县的经济发展从属于市域经济发展的需要。这就容易造成市管县而不是市帮县，甚至是“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”和“市压县”，更为县所不满。其结果导致市县在经济发展中必然竞争多于合作，市域经济与县域经济摩擦也在所难免。

四、乡镇建制不合理，降低了政府管理效率，增加了行政管理成本。尽管《宪法》规定将县、乡作为我国五级政权体系的两级基层组织，但是社会主义市场经济体制的确立和政府职能的转换，县、乡政府的职能也主要局限在提供一些诸如维护农村公用设施、开展便民服务、办理公共事务、保障农村安全等公共服务方面。也就是说，完全可以由县一级政府独自完成的事务现在却分成县、乡两级政府去完成，导致政府运作效率低下、成本较高。近年来，为了解决这一问题而又能起到回避乡镇行政建制这个敏感的话题，国家和省级主要采取了两大措施。一是将原放在乡镇管理的一些机构纷纷上划，作为县级有关部门的分支机构。据初步调查，目前已经上划到县以上管理的机构不仅包括教育、医疗等公共服务部门，还扩展到包括质量监督、工商、司法、税务、土地等最主要的执法部门，今年安徽省在和县等9个县试点的“乡财县管”改革试点，再次把乡镇财政所（农税所）上划到县财政管理。由此可见，作为基层一级政府最基本、最主要的公共事权和财权已经脱离了乡镇政府的管理范围，乡镇政府已经成为一个“空壳”。二是大力压缩乡镇规模。针对乡镇机构臃肿、人浮于事、财政供给负担加重等情况，1999年以来，安徽省在开展乡镇财政解困工程和农村税费改革过程中，大力精简乡镇机构和财政供给人员，开展新一轮撤乡并村工作。这两方面的措施虽然没有触及乡镇行政建制问题，但却把乡镇行政建制问题暴露得更加引人关注。

因此，调整蚌埠行政区划，要在实现城郊合一的基础上，将市区面积向外延伸，把凤阳县直接划归蚌埠管辖，并将凤阳县、怀远县同蚌埠相邻部分直接划为市辖区，做大做强蚌埠市域经济。

当然，在上述几个普遍性的问题外，还存在一些个性问题。一是个别行政网络与经济网络错位。如凤阳县离蚌埠市仅23公里，离滁州市却有127公里。蚌埠市城市发展已扩散到了凤阳边界，离凤阳县城仅10公里，但凤阳县属于滁州市管辖，使得凤阳与蚌埠的经济一体化被嵌入了一道无形的屏障，阻碍了两地经济发展。再如，萧县、砀山,处于淮北市的正北边，属于淮北市的经济腹地，但两县不归淮北市管辖。二是个别行政区边界犬牙交错。如八公山分属淮南、六安管理就是市际边界上最明显的例子。三是飞地插花问题。如黄山区与黄山市区不连片，中间隔着休宁、歙县，两者相距100多公里；怀宁铜矿所在地则属铜陵市管辖。

行政区划改革是一项战略性、复杂性的系统工程。联系到安徽省实际，根据历史经验和国内外经验和模式，安徽省在进行具体行政区划改革时应遵循以下基本原则：一是要坚持积极改革和相对稳定相结合。要正确处理好改革、发展与稳定的关系，大胆创新，慎重决策，尽量把改革方案做实、做细，最大限度地减少改革的震荡。二是要坚持方便管理与提高政府效能相结合。要根据层次———幅度关系理论，制定出一个科学的管理层次和幅度的政区结构体系，切实提高行政效能。三是要坚持行政区与经济区相协调。一方面，行政区的设臵与调整必须尽可能地与经济区相协调，以便于组织经济运行；另一方面，经济区域的培育和划分也应该与一定层次行政区相对应，以便于实施经济区的规划，实现行政区与经济区两者的统一。四是要坚持合理开发与保护自然———生态资源相结合。安徽省地形地貌多样，各地自然条件和国土资源和生态环境差异很大。行政区域的划分应尽可能地考虑与国土自然———生态区域保持一致，实现社会经济可持续发展。五是要坚持科学规划和稳步推进相结合。要在广泛、深入开展调查研究、尊重历史、顺应民意的基础上，科学论证，周密谋划，合理布局，分步实施，整体推进，保证行政区划调整工作取得实效。

根据上述指导思想和原则，安徽省行政区划调整的总体思路是：减少层次，扩大幅度，强化中心，合理布局，形成层次合理、结构优化、功能完善的行政区划体系，促进安徽省加快发展、富民强省、全面建设小康社会的进程。在具体步骤上，考虑到安徽省经济发展战略目标的阶段性和行政区划改革的复杂性，行政区划调整拟分近期和远期来构想。

一、行政区划调整的近期构想

近期行政区划调整就是要服从和服务于区域经济发展战略的总体要求，抓好中心、扩大空间，为区域经济发展营造良好的体制环境和地域环境，激发区域经济发展新活力。具体来说，就是要根据区域经济发展的非均衡性和梯度推移性，结合安徽省城市区位、经济差异，重点抓好合肥、蚌埠、芜湖、黄山四大中心的行政区划调整工作：

1、调整蚌埠行政区划，打造皖北区域经济中心新亮点。皖北6市是安徽最大的人口聚集地，其人口总量约占全省的43%。但是，这几年来，合肥崛起、皖江开发成为安徽经济发展的主旋律，而皖北却一直游离于发展的主战场之外，使得皖北在全省经济所占的份额不高，2001年6市GDP占全省的比重不到30%。造成皖北经济发展缓慢的重要因素之一，就是皖北发展缺少中心城市。也就是说皖北的振兴需要中心